Es doctorà a la Universitat de Madrid en dret (1948) i en ciències econòmiques (1956). Catedràtic d’economia política i hisenda pública de la Universitat de Valladolid (1956-58), i posteriorment d’hisenda pública i dret fiscal de la Universitat Complutense de Madrid (1958-78), i d’economia aplicada de la Universitat Nacional d’Educació a Distancia (UNED) (1978-90), simultàniament a la carrera acadèmica desenvolupà una intensa activitat en institucions dedicades a les finances públiques i feu una breu però fonamental aportació a la política espanyola els darrers anys del franquisme i a l’inici de la Transició.
Director de l’Instituto de Estudios Fiscales (1970-78), que el 1973 publicà l’Informe sobre el Sistema Tributario Español, a partir del qual hom elaborà la reforma fiscal del 1977, i director general del Fondo para la Investigación Económica y Social (FIES) de les caixes d’estalvis confederades (1979-95), el 1977 fou senador per designació reial i, del juliol del 1977 al febrer del 1978, ministre d’Economia en el govern d’Adolfo Suárez, del qual continuà com a assessor econòmic després de la seva dimissió per discrepàncies amb altres membres del govern.
Fou l’artífex dels pactes de la Moncloa, signats el 1977 pel govern, l’oposició i els sindicats per tal de fer front a la crisi econòmica i posar les bases econòmiques de la nova democràcia espanyola. Fou guardonat amb el premi Príncipe de Asturias de ciències socials (1989), el premi Jaume I d’economia de la Generalitat Valenciana (1993), el Rey Juan Carlos I d’economia (1998), la Gran Creu d’Alfons X el Savi i la Medalla d’Or al mèrit en el treball (2001). Publicà diversos llibres de tema econòmic.