Estudià a Barcelona. Fou catedràtic de dret administratiu de les universitats de Santiago de Compostel·la (1945-61) i de Madrid (1961). El 1956 fou nomenat secretari tècnic de la presidència del govern espanyol, el 1958 procurador a les corts i el 1962 comissari del pla de desenvolupament, càrrec en el qual elaborà els successius plans, des del 1965, amb el grau de ministre sense cartera. Membre de l’Opus Dei, fou considerat un dels principals tecnòcrates que, vinculats a aquesta institució, formaren part dels governs de 1965-69 i 1969-73. El 1973 fou nomenat ministre d’afers estrangers, però cessà en la reestructuració que hi hagué arran de l’assassinat de Carrero Blanco (desembre del 1973). L’any 1978 participà en la redacció de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. És autor, entre altres obres, de Política y desarrollo (1970), La larga marcha hacia la Monarquía (1977), Estado y Comunidades Autónomas (1984), En torno a la definición constitucional del modelo de Estado (1984), Memorias (1990), Memorias: años decisivos (1991), Memorias: el principio del fin (1992) i Memorias IV: claves de la transición (1993).