Doctor en dret per la Universitat de Barcelona l’any 1977, fou catedràtic de dret constitucional d’aquesta universitat en 1987-90 i, a partir d’aquest any, de la Universitat Pompeu Fabra. Entre els anys 1992 i 2001 fou magistrat del Tribunal Constitucional espanyol, òrgan del qual exercí la vicepresidència (1998-2001). Posteriorment fou nomenat director de l’Institut d’Estudis Autonòmics (2004), des d’on participà com a tècnic en els treballs de redacció de la proposta de reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya del 2006. Continuà en aquest càrrec quan, el 2016, es reconvertí en Institut d’Estudis de l’Autogovern.
Especialista en temes de dret autonòmic i de jurisdicció constitucional, des de l’any 2006 és magistrat del Tribunal Constitucional d’Andorra per designació del Consell General. L’any 2013 el president de la Generalitat de Catalunya Artur Mas el designà president del Consell Assessor per a la Transició Nacional, ens encarregat d’orientar l’executiu en els passos cap a la consulta sobre el futur estatut polític de Catalunya. El febrer del 2015 el president el nomenà comissionat per a la transició nacional, càrrec dependent de la conselleria de Presidència que tenia per finalitat preparar i desplegar les estructures d’estat. Fou cessat l’octubre del 2017 amb l’aplicació de l’article 155 de la Constitució pel qual el govern espanyol intervenia la Generalitat de Catalunya. L’any 2002 rebé el premi Justícia de la Generalitat de Catalunya, el 2003 la Creu de Sant Jordi i el 2019 la Medalla d’Or de la Generalitat de Catalunya.
És autor de diverses publicacions, entre d’altres, El personal político de Franco (1936-1945) (1978), El procediment legislatiu en l'ordenament jurídic català (1981), La Constitució (1984), Materias Competenciales y Tribunal Constitucional (1989), Las autonomías políticas (1994), El auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (1999) i La reforma de los estatutos de autonomía: con especial referencia al caso de Cataluña (2005, coautor).