Estudià dret a la Universitat de Barcelona i féu oposicions a jutge (1976). Fou destinat a La Gomera, Berga, Vic, Alcoi i Bilbao (1980). Fou un dels fundadors de Justicia Democrática, que després es convertiria en Jueces para la Democracia, i el 1984 fundà la secció basca de l’Asociación de Derechos Humanos i l’Associació de Magistrats Europeus per a la Democràcia i les Llibertats, la qual presidí aquell mateix any. El 1985 fou nomenat president de la secció segona del penal de l’Audiencia Provincial de Bilbao, i el 1988, president de l’Audiencia Provincial de Bilbao, càrrec que ocupà fins el 1990, quan fou escollit vocal del Consell General del Poder Judicial.
El 1996 fou designat ministre de Justícia, en el darrer Govern de Felipe González, i el 1994, ministre de l’Interior. El 1996 fou escollit diputat al Congrés pel PSOE. En les eleccions municipals del 2003 resultà escollit alcalde de Saragossa, càrrec en el qual fou reelegit el 2007 i el 2011.