Militant del PSOE i de la UGT des del 1968 i diputat al Congrés (1977-90), en 1986-90 fou ministre de Treball en el govern de Felipe González. El 1990 guanyà les eleccions a la presidència de la Junta d’Andalusia, succeint Pedro Rodríguez de la Borbolla, càrrec que revalidà el 1994, el 1996, el 2000, el 2004 i el 2008. Secretari general del PSOE d’Andalusia (1994-2010), l’any 2000 rellevà Ramon Rubial com a president del PSOE, càrrec que ocupà fins el 2012. L’abril del 2009 cedí la presidència de la Junta a José Antonio Griñán quan José Luis Rodríguez Zapatero el nomenà vicepresident tercer al capdavant del nou Ministeri de Cooperació Territorial, que incorporava les atribucions de l’antic Ministeri d’Administracions Públiques, fins aleshores exercides per Elena Salgado, a qui substituí al juliol i a l’octubre del 2011 com a vicepresident de Política Territorial i ministre d’Administració Territorial, respectivament. En les eleccions generals del desembre del 2011 fou escollit diputat al Congrés per Cadis. El febrer del 2015 fou acusat d’haver participat en un cas de presumpta desviació de fons públics a través d’expedients de regulació d’ocupació (ERO) falsos durant el seu mandat, i al juny deixà l’escó. Amb motiu del seu processament per aquest cas, el juny del 2016 formalitzà la baixa al PSOE juntament amb J.A. Griñán i altres ex-alts càrrecs de la Junta, també processats. Després del judici (desembre del 2017 - desembre del 2018), el novembre del 2019 el tribunal l’imposà una pena de 9 anys d’inhabilitació per prevaricació.