Després del seu pas per l’administració pública com a interventor municipal de Ciutadella (Menorca), fou funcionari colonial a Santa Isabel de Fernando Poo, a Guinea Equatorial, i també procurador a Corts (1976-77), càrrec des del qual participà en els debats de la Llei de reforma política. Expert en dret local, destacà sobretot per la seva dedicació a la modernització de l’administració pública i també al dret aplicat al medi ambient, les noves tecnologies i el seu impacte urbanístic i territorial, temes sobre els quals fou un dels principals introductors a l’Estat espanyol. Rector de les universitats del País Basc (1976-79) i d’Alacant (1986-93), de la qual fou catedràtic. Fou president del Comitè Científic i Tècnic de la Comissió Assessora d’Investigació Científica i Tècnica el 1979 i expert de les Nacions Unides per a l’assessorament de governs llatinoamericans en dret administratiu i mediambiental, principalment a l’Argentina i Veneçuela, i fundador (1989) i president de l’Asociación de Derecho Ambiental Español (ADAME). Vocal electiu del Consejo de Estado (1990-2003) i del Consejo Estatal del Agua (1991-98), dirigí la Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics i publicà una quarantena de llibres. Destaquen els seus treballs El espacio de las nuevas tecnologías, Bioética y derecho, El área metropolitana de Alicante i La liberalización de la economía: más Estado, menos Administración. És també autor dels tres volums del Tratado de derecho ambiental (1991) i de Memorias de un ingeniero social bienhumorado (2005). Doctor honoris causa per diverses universitats, entre les quals hi ha la Rovira i Virgili (2007), rebé, entre d’altres, el Premio Nacional de medi ambient (1992), el premi Jaume I de medi ambient (2000) i el premi Justícia (2001) de la Generalitat Valenciana.