El planejament urbanístic

Els fenòmens de creixement urbà accelerat i desordenat tingueren lloc en un context d’ineficàcia del planejament urbanístic. Aquesta constatació és paradoxal, ja que tot just abans de l’inici del període estudiat la legislació urbanística espanyola havia estat profundament revisada i modernitzada. En efecte, la Llei sobre règim del sòl i ordenació urbana, en l’elaboració de la qual tingué un paper decisiu el jurista barceloní Manuel Ballbé i Prunés, promulgada el 12 de maig de 1956, fixava com a objectiu la lluita contra l’especulació i el desordre urbanístic. Per a aconseguir-ho, la Llei prescrivia l’elaboració d’un sistema de planejament jeràrquicament ordenat des de l’escala estatal fins a la local, en la base del qual hi hauria els Plans d’Ordenació Municipals. I val a dir que les principals ciutats de Catalunya, el País Valencià i les Illes es dotaren a partir d’aquesta data de plans adaptats a la nova normativa.

L’explicació de la coexistència d’una normativa reguladora i un creixement no regulat cal cercar-la, més enllà de la qualitat tècnica dels plans, en la situació política espanyola. En efecte, la manca d’operativitat del planejament es derivava de la ineficàcia, que arribava sovint fins a la connivència, de les autoritats locals per a fer front a l’actuació dels propietaris del sòl i els promotors immobiliaris. Aquests podien actuar, per regla general, segons la seva conveniència, tot mostrant un respecte escàs per les qualificacions dels usos del sòl, les densitats i d’altres regulacions, segurs que, tard o d’hora, l’administració acabaria admetent el fet consumat. Aquestes actuacions, facilitades per la posició subsidiària de l’administració local sota el franquisme, pel seu caràcter no electe i, sovint, pels vincles directes de les autoritats amb els interessos immobiliaris, foren tan generalitzades que sovint era la mateixa administració la que no complia el planejament o induïa a no fer-ho. La Llei del sòl fou renovada l’any 1975, encara per les Corts franquistes; però no fou fins molt a la fi del període aquí estudiat, amb la transició dels ajuntaments entre el 1977 i el 1979, i, sobretot, després del retorn de la democràcia municipal el 1979, que s’imposà la disciplina urbanística.

A Catalunya, entre els anys 1956 i 1975, és a dir, entre la primera Llei del sòl i la segona, s’aprovaren prop de 200 figures de planejament, entre les quals destaquen els plans de Tarragona (1960 i 1973), Sabadell (1962), Figueres (1961) o Manresa (1964). Arran de la llei del 1975 s’elaboraren nous plans, alguns de caràcter supramunicipal, com el Pla General Metropolità de Barcelona (1976, 27 municipis) o el Pla Comarcal de Sabadell (1978, 8 municipis). Així, com ha explicat Amador Ferrer, l’any 1979, 282 dels 935 municipis que hi havia llavors a Catalunya tenien algun tipus de planejament; això representava menys d’un 10% del territori català, però incloïa les àrees més densament poblades i urbanísticament més dinàmiques. Ara bé, que es disposés de planejament no implicava, de cap manera, que el creixement es produís de manera ordenada; ans al contrari, una bona part del planejament aprovat —en particular el parcial— fou utilitzat per a urbanitzar grans extensions de sòl que pels seus valors patrimonials, agrícoles, forestals o paisatgístics mai no haurien hagut d’urbanitzar-se.

El cas del planejament de Barcelona i el seu entorn metropolità és particularment il·lustratiu de les deficiències del planejament en aquest període. A la ciutat i els 26 municipis del seu entorn immediat continuava vigent el vell Pla d’Ordenació de Barcelona i la seva Zona d’Influència del 1953. L’any 1964, després d’un llarg període de vacil·lacions, es va decidir crear una comissió tècnica de revisió del Pla Comarcal, dependent de la Comissió d’Urbanisme de Barcelona i dirigida per l’arquitecte Josep Maria Ros i Vila. Aquesta comissió tècnica, en la qual participaven tècnics innovadors i de prestigi (com l’arquitecte Manuel Ribas i Piera, l’enginyer Albert Serratosa o l’economista Ernest Lluch), proposà ampliar l’àmbit territorial del Pla del 1953, dels 27 municipis amb 477 km² de la “comarca” a un de 162 municipis i 3 236 km² (on residia el 65% de la població de Catalunya). Per a aquest àmbit proposaren un ambiciós projecte de desenvolupament, basat en el creixement de les ciutats de les corones metropolitanes, tot seguint el mode città-territorio, de matriu italiana, llavors molt influent. El Pla fou enllestit l’any 1966 i lliurat al Ministeri de l’Habitatge per a la seva aprovació. Però els responsables ministerials, recelosos dels aspectes innovadors que s’hi contenien, postposaren la decisió, i l’aprovació, finalment, no es produí mai de manera definitiva. La situació no es resolgué fins l’any 1976, en què, creada ja la Corporació Metropolitana de Barcelona, fou aprovat un Pla General Metropolità per a l’antic àmbit dels 27 municipis. El nou Pla, dirigit per l’arquitecte Joan Antoni Solans i l’enginyer Albert Serratosa, tenia un gran detall tècnic i seria un instrument poderós per a l’ordenament d’aquesta àrea; però la seva aplicació correspondria ja, sobretot, a les noves autoritats democràtiques. La indecisió administrativa sobre el planejament barceloní es prolongà, doncs, durant una bona part del període estudiat. Mentrestant, per posar només un exemple, els plans parcials desenvolupats entre el 1960 i el 1970 a l’àrea metropolitana significaren, respecte d’allò que preveia el Pla del 1953, uns augments dels usos industrials i residencials del sòl de prop del 53% i el 12%, respectivament, mentre que la superfície destinada a espais oberts es reduïa en un 43% i la reservada per a equipaments, en un 46%.

Al País Valencià, en produir-se la revisió de la Llei del sòl l’any 1975, la meitat, aproximadament, dels 542 municipis llavors existents disposava de planejament. Com en el cas català, el seu repartiment territorial era, però, molt desigual. Així, solien disposar de pla els municipis situats en les àrees litorals dinàmiques, els àmbits turístics i les grans ciutats (com Alacant, amb Pla del 1958, Castelló del 1963, Elx del 1962, revisat el 1973, i València i el seu entorn metropolità, del 1966). En canvi, extenses àrees de l’interior, amb localitats tan importants com Ibi, Petrer o Requena, no disposaven de planejament específic. Ara bé, tot seguint la tendència general, la presència de planejament urbanístic no implicà de cap manera l’existència d’un creixement ordenat dels principals centres, ja que, tal com afirmava l’urbanista Gaspar Jaén, en aquest període “gairebé sempre podem constatar que la planificació s’ha reduït a legitimar situacions de fet”.

En aquest període, un dels casos sens dubte més representatius de l’escassa utilitat del planejament urbanístic i de l’actitud de moltes administracions locals fou el d’Alacant. La ciutat afrontà el gran creixement dels anys seixanta dotada d’un pla normativament incomplet, el del 1958. En aquesta situació, l’ajuntament, en comptes de tractar de regular el desenvolupament, optà per promoure al màxim l’edificació, al marge de les exigències legals. La ciutat conegué, doncs, un període d’extraordinari desenvolupament en el qual es produïren tota mena de vulneracions normatives (densificació, desaparició de carrers, construcció d’edificis singulars de gran alçada). Així, Fernando Chueca Goitia, en la seva obra sobre la destrucció del patrimoni arquitectònic espanyol durant aquest període, pogué citar Alacant com un dels màxims exponents de malmetement urbanístic. Al seu torn, Fernando Terán parlà de l’experiència alacantina com a mostra d’“indisciplina urbanística estimulada” des de l’administració, dinàmica d’altra banda comuna en molts municipis turístics del litoral valencià. La ciutat de València i la resta dels 28 municipis integrats en la Corporació Administrava de la Gran València disposaven, des del 1946, d’un Plan General de Ordenación Urbana de Valencia y su cinturón. La gran riuada del Túria, l’any 1957, donà peu a la revisió d’aquest Pla tot mantenint el mateix àmbit territorial. El nou Pla General, aprovat finalment l’any 1966, optà pel desviament del riu en l’operació anomenada solució Sud, proposà la conversió de l’antic llit en una autopista urbana i abandonà algunes de les limitacions d’usos contingudes en el Pla del 1946. Les noves prescripcions facilitaren la conurbació del creixement a l’Horta i propiciaren un desenvolupament amb greus carències d’infraestructures i de serveis.

A les illes Balears, el gran repte per al planejament urbanístic era la regulació dels usos turístics, que havien esdevingut el motor del creixement. Però aquí també “priva l’especulació, i la planificació, quan n’hi ha, va endarrerida respecte als fets consumats, engegats; s’hi plega quan no els encobreix escandalosament”, com denuncià el geògraf Rosselló i Verger. L’etapa de construcció més accelerada i intensiva es produí entre l’aprovació de la Llei del sòl i el 1973, i es basà sobretot en els desenvolupaments hotelers litorals de Mallorca i Eivissa, mentre que Menorca, menys afectada en aquest període pel fenomen turístic, podia preservar millor el seu patrimoni. La magnitud del creixement portà a l’elaboració, l’any 1973, d’un Plan Provincial de Ordenación de Baleares que fou escassament operatiu. D’altra banda, l’aprovació del nou Pla coincidí amb l’inici de la crisi econòmica i el progressiu desplaçament d’orientació de l’activitat constructora, dels grans complexos hotelers cap als apartaments. Això implicà un creixement extensiu, amb un gran consum de sòl a totes les illes (compresa, ara, Menorca).

La ciutat de Palma entrà en aquest període amb el vell pla de Gabriel Alomar i Esteve, del 1943, que tractava, sobretot, la reforma interior de l’espai construït. El 1963 s’aprovà el primer pla, que abastava la totalitat del terme, el qual fou substituït poc després, el 1973, pel pla de Manuel Ribas Piera. Aquest assajava, en un context de creixement rapidíssim, ordenar i jerarquitzar els usos de la ciutat a partir d’una ordenació de les funcions. A la resta de ciutats de les Illes, el planejament local fou força més tardà: Manacor, que tenia un pla de reforma interior i eixample del 1944, no disposà de normes subsidiàries fins el 1980; la ciutat d’Inca no en tingué fins el 1979; a Eivissa, la Vila fou objecte d’un pla l’any 1973, que permeté un procés de densificació urbana congestiva; Maó tenia el Pla Claret del 1944, i no se n’elaborà un de nou fins l’any 1978; finalment, a Ciutadella, el Pla d’Ordenació Urbana és del 1974.

Al Principat d’Andorra, tot i la seva especificitat jurídica, la situació no era pas més favorable. El Principat pirinenc va passar de 8 392 a 35 460 residents entre el 1960 i el 1981, i la seva economia es va desenvolupar extraordinàriament gràcies a l’impuls del turisme, veritable “sector inductor del creixement” andorrà, com demostrà Josep Maria Bricall i Masip. Aquestes dinàmiques, unides a l’autorització, l’any 1965, de venda d’apartaments a estrangers, comportaren una gran pressió sobre el sòl disponible. El 1958 el Consell de les Valls ja havia exigit als Comuns que establissin un pla d’urbanisme, però l’acompliment d’aquesta disposició es va anar retardant per la manca d’interès de les administracions comunals. D’aquesta manera, no fou fins al començament dels anys vuitanta que es prengueren mesures efectives de regulació. El creixement dels seixanta i setanta també s’adigué, doncs, a la tònica de desordre, amb abusos flagrants per part dels interessos privats que portaren a un creixement congestiu, a la saturació del sòl al fons de les valls (fins al màxim a Andorra la Vella i a Escaldes-Engordany) i al menysteniment del medi natural.

En aquest context de debilitat extrema del planejament, la situació de la Catalunya del Nord podria destacar com una excepció. En efecte, a mitjan anys setanta, disposaven d’un Schéma d’Aménagement Urbain tant l’àrea de Perpinyà —la capital i 19 municipis al seu entorn—, com el Rosselló Nord i les àrees més turístiques de muntanya (SDAU de Querol, Puigmal, Capcir, Alt Conflent i Alta Cerdanya). Així mateix, hi havia un Plan d’Urbanisme d’Intérêt Régional per tot el litoral, de l’estany de Salses a Cervera. Tanmateix, tot i les diferències prou clares respecte del context espanyol, autors com el geògraf Joan Becat han denunciat que les prescripcions normatives no impediren pas fenòmens de creixement en els quals “els barris perifèrics augmenten i devoren a tota velocitat l’espai rural, sense pla de conjunt, en el més gran desordre espacial o econòmic”. El resultat fou l’ocupació de part de les terres de regadiu de la plana rossellonesa i la urbanització intensiva del litoral, sense arribar de cap manera, però, als extrems de la veïna costa empordanesa i molt lluny dels exacerbats creixements dels litorals alacantins o insulars.

A la ciutat de Perpinyà, la intervenció pública fou especialment notable en la construcció de conjunts d’habitatges de protecció social HLM (Habitation à Loyer Modéré, habitacions de lloguer moderat), comparables fins a cert punt, i a una altra escala, als polígons espanyols. Aquest tipus d’expansió fou especialment notable cap al nord, en direcció a Vernet i vers els municipis veïns de Pià, Sant Esteve del Monestir i Cabestany. En aquestes operacions s’ocuparen sòls agrícoles molt valuosos (com a l’Horta de València o al Delta del Llobregat), tot aprofitant l’absència de plans d’ocupació dels sòls o zones d’àmbit comunal. Una experiència reeixida, en canvi, fou la creació d’una new town al sud de la ciutat, mentre que al costat espanyol havien fracassat en aquest període intents similars de més gran escala, com la Vilanova, prop de València, o Santa Maria de Gallecs, al Vallès. Es tracta del barri del Molí de Vent, iniciat el 1962, prop del qual s’instal·laria la universitat.

El balanç del planejament urbanístic als Països Catalans durant el període 1960-80 és, doncs, ben pobre. Tot i això, al final de la dècada de 1970 i empeses per les demandes socials, les noves administracions democràtiques començaven a impulsar a escala local diverses iniciatives que prefiguraven la gran florida del planejament dels anys vuitanta. Ara bé, en l’àmbit del planejament territorial, és a dir, en aquell en el qual cal discutir les grans estratègies i les grans opcions, la situació —com es constatava en les conclusions del Congrés de Cultura Catalana l’any 1977— era encara molt pitjor: no hi havia en vigor cap peça efectiva de planejament. Els Països Catalans tancaven així el període de màxim creixement quantitatiu de la seva història sense una estratègia —o estratègies—, democràticament elaborada i discutida, per a l’ordenament del seu territori.