L’evolució del poblament als Països Catalans durant el període 1960-80 tingué com una de les principals conseqüències l’accentuació de les tensions del mapa administratiu. Fins a la fi d’aquesta etapa l’organització administrativa vigent fou la divisió territorial en vuit províncies (a Espanya) i un departament (a França), que aplegaven més de 1 600 municipis. Aquest model d’organització territorial de l’Estat, d’inspiració napoleònica, es caracteritzava, com és ben sabut, per la negació de les possibilitats d’autogovern de cada una de les regions (Catalunya, País Valencià, les Illes…), l’homogeneïtat en el tractament administratiu de l’espai i l’escassa grandària dels ens administratius inferiors (els municipis). La tendència de concentració de la població en els principals nuclis urbans i en unes poques àrees dinàmiques contribuí a posar clarament en relleu la inadequació d’una divisió administrativa d’aquestes característiques amb l’estructura social i territorial.
En primer lloc, la progressiva integració de les xarxes urbanes i l’augment del pes relatiu de Barcelona, València i, en menor mesura. Palma en els respectius àmbits regionals, juntament amb els factors polítics, culturals, etc, contribuïen a evidenciar la unitat de cada un dels territoris per sobre de la fragmentació provincial. En segon lloc, el procés de despoblament que afectà extenses àrees deixà una bona part dels municipis mancats de la base demogràfica mínima que permetia finançar i gestionar eficaçment els serveis que legalment tenien encomanats: l’any 1981, 8 de cada 10 municipis dels Països Catalans tenia menys de 5 000 h. En tercer lloc, el creixement de les principals ciutats féu que l’espai construït i les relacions funcionals de bona part de les grans àrees urbanes superessin clarament les delimitacions municipals.
Tenint en compte aquests fenòmens no és estrany que el debat sobre la planificació del territori durant aquests anys anés molt sovint acompanyat (fins a l’extrem de confondre-s’hi) per la discussió de l’organització territorial de l’administració pública. Aquest era un debat que, sobretot a Catalunya, tenia arrels molt antigues, fruit del refús de la divisió provincial, identificada amb el centralisme i la negació de l’autogovern per la tradició del catalanisme polític. La discussió sobre el tema havia tingut un moment àlgid durant els anys de la Segona República Espanyola, en què una ponència de la Generalitat dirigida pel geògraf Pau Vila proposà una divisió territorial del Principat en 38 comarques i 9 vegueries, divisió que arribà a tenir vigència administrativa durant el període revolucionari i bèllic del 1936-39. Aquest debat quedà proscrit en la primera postguerra i, fora d’alguna aportació aïllada, no ressorgí fins els anys seixanta, tot coincidint amb la tímida obertura d’espais per a la discussió i amb l’onada de transformacions territorials. En un inici fou una discussió disciplinar de geògrafs, economistes, urbanistes, sociòlegs, juristes i historiadors sobre les estructures territorials, les seves transformacions i la seva delimitació. Però a mesura que la problemàtica territorial s’agreujava i els canvis polítics s’apropaven, el debat deixà de ser exclusivament científic i es carregà de contingut polític i de propostes. I aquestes, assumides aviat pels moviments d’oposició política al franquisme, vinculaven sovint la reivindicació de la reforma administrativa a la necessitat de fer front als aspectes negatius de les transformacions territorials en curs.
Col·loqui sobre l’Ordenació del Territori a la Fira de Mostres de Barcelona: d’esquerra a dreta, O. de Bolòs, E. Bassols, N. Serra, P. Vila, F. Enseñat de Villalonga, R. Folch i un altre ponent, 1977.
FBC-Llegat P. Vila / G.S.
Una bona mostra d’aquesta vinculació fou el tractament que ambdues qüestions reberen en el Congrés de Cultura Catalana. El Congrés se celebrà a frec del canvi de règim a Espanya, entre el 1975 i el 1977, i hi convergiren les principals línies i exponents del debat territorial iniciat els anys seixanta. L’acte aplegà en un sol marc de discussió (l’àmbit VIII anomenat d’Ordenació del Territori dels Països Catalans) les qüestions relatives al planejament territorial i la reforma del mapa administratiu. Les propostes que s’hi van debatre coincidien en la urgència de dotar-se d’instruments d’autogovern d’abast regional, com a mínim, per tal d’ordenar el territori; es va defensar també la necessitat d’una nova organització administrativa interna que la majoria dels autors —sobretot a Catalunya i al País Valencià— volia que fos de base comarcal, amb l’afegit, en ocasions, d’instàncies supracomarcals (vegueries o d’altres); finalment s’escoltaren diverses veus que propugnaven la reforma del mapa municipal, i també la reconsideració de l’homogeneïtat jurídica en el tractament del territori. Les conclusions del Congrés —publicades l’any 1978— eren ben explícites: “A nivell territorial, aquesta autonomia i aquesta democràcia han de ser reflectides en la dissolució de les estructures departamentals i provincials i en el replantejament de les unitats bàsiques, municipals i comunals, que consideri la incidència del fet metropolità. Cal institucionalitzar la comarca i, en tot cas, considerar una divisió supracomarcal com a esglaó intermedi fins al nivell nació”.
Agregació de municipis de l’Alt Pirineu. 1960-1976.
L’aplicació (ben parcial) de propostes d’aquest tipus no pogué iniciar-se fins al final dels anys setanta i l’inici dels vuitanta, quan el retorn de la democràcia a Espanya i l’inici de la descentralització administrativa a França permeteren la constitució de governs regionals, el reforçament dels poders locals i l’endegament de la reforma del règim local (que, en el cas del Principat de Catalunya, comportà l’establiment, enmig d’una forta polèmica, d’administracions d’àmbit comarcal per les Lleis d’Organització Territorial d’abril del 1987). Tanmateix, durant el període 1960-80 la resistència de l’Estat a la introducció de reformes significatives en el mapa administratiu tingué dues excepcions, que responien a situacions extremes: l’agregació de municipis en àrees de despoblament i l’organització del govern de les grans ciutats.L’agregació de municipis per decisió governativa fou una pràctica no generalitzada però sí força estesa en àrees de despoblament, en especial en territoris d’alta muntanya. Així, el geògraf Xavier Mateu, que estudià aquesta qüestió a l’Alt Pirineu català (comarques de l’Alta Ribagorça, l’Alt Urgell, la Cerdanya, el Pallars Jussà, el Pallars Sobirà i la Vall d’Aran), mostrà que, al mateix temps que l’àrea es despoblava (entre el 1960 i el 1975 perdé el 18% de la població, que quedà reduïda a 62 000 persones), molts municipis eren agregats. Així, s’havia passat dels 155 municipis existents l’any 1962 als 77 de l’any 1976. Les agregacions afectaren en particular les comarques del Pallars Jussà i l’Alta Ribagorça, on el 60% dels municipis desaparegueren i donaren lloc a noves unitats administratives de toponímia a vegades aberrant, com ara Alt Aran i Baix Pallars. La pràctica de les agregacions s’interrompé de manera gairebé absoluta amb el restabliment de la democràcia.
Montbau, Barcelona, s.d.
Col·l. part. / G.S.
A les grans ciutats, a causa del fort creixement, la planificació i gestió dels serveis urbans esdevenia, fatalment, una qüestió d’abast supramunicipal. Aquesta realitat era particularment palesa en les àrees urbanes com Barcelona, Girona o València, on el municipi central tenia una superfície molt migrada i el ritme de creixement era molt ràpid. De fet, es tractava d’una problemàtica comuna a altres grans ciutats, com Madrid o Bilbao, que ja s’havia palesat els anys quaranta. Però mentre en el cas de Madrid s’optà per impulsar un procés d’agregacions pel qual la ciutat s’annexionà, entre els anys 1947 i 1954, 14 municipis veïns i assolí una superfície de 607 km2 (6 i 4,5 vegades més extens que els termes de Barcelona i València, respectivament), en les àrees urbanes dels Països Catalans les annexions foren rares (el cas més destacat és, potser, el de l’agregació per decisió administrativa dels municipis de Salt i Sarrià de Ter a Girona l’any 1976, que recobrarien la independència amb el retorn de la democràcia el 1983). En els casos de Barcelona i València l’administració optà per una solució diversa, consistent en la creació d’organismes de coordinació urbanística i serveis comuns que aplegaven els municipis centrals i les seves respectives àrees d’influència.
A València l’organisme fou creat per llei del 18 de desembre de 1946 i aplegava la ciutat i 29 municipis de l’Horta amb una superfície de 419 km2 (dels quals 135 pertanyien a la capital i 284 a la corona metropolitana). Li fou donat el nom de Corporació Administrativa de la Gran València i tenia competències en el camp del planejament i del transport. Així, els plans urbanístics del 1946 i el 1966 foren concebuts per a aquest àmbit territorial. Tanmateix, l’efectivitat real de la corporació fou molt limitada i amb el retorn de la democràcia i l’adveniment de les institucions de govern valencianes fou finalment abolida. L’ens que la substituí, creat per llei de la Generalitat Valenciana de 31 de desembre de 1986, fou el Consell Metropolità de l’Horta, que aplegà 44 municipis i disposà, almenys en teoria, de competències molt més extenses (cicle hidràulic, residus sòlids, urbanisme, incendis, transports i infraestructures de transports).
En l’àmbit metropolità barceloní l’evolució de l’organització administrativa fou encara més complexa. Després d’una llarga gestació, que es remuntava almenys al 1945, el dia 3 de desembre de 1983 s’aprovà la Ley sobre ordenación urbana de Barcelona y su comarca que establia un pla urbanístic i la coordinació del planejament i els serveis per a la ciutat i 26 municipis del seu entorn (en un àmbit anomenat equívocament comarca, de 478 km2, 98 de la ciutat i 380 a l’entorn immediat). La coordinació, exercida a través d’una Comissió d’Urbanisme i Serveis Comuns de Barcelona i la seva comarca, es prolongà fins l’any 1974 amb una efectivitat pràctica també escassa. Però en aquesta data la situació canvià radicalment en decretar-se (el 24 d’agost de 1974) la constitució de l’Entitat Municipal Metropolitana de Barcelona, gestionada per una Corporació Metropolitana que quedava integrada pels mateixos municipis, però amb competències i recursos molt superiors. La Corporació fou dotada el 1976 d’un Pla General Metropolità d’Ordenació Urbana, i a partir del 1979, quan ja governaven les noves autoritats locals democràtiques, esdevingué un poderós mecanisme de coordinació de planejament i serveis comuns. Tanmateix, la Generalitat reinstaurada abolí la Corporació en el marc de la reordenació del mapa administratiu català derivada de les Lleis d’Organització Territorial del mes d’abril del 1987 (paradoxalment, tot just tres mesos després de la creació del Consell Metropolità de l’Horta a València). La Corporació fou substituïda per dues entitats metropolitanes específiques en el camp del transport (Entitat Metropolitana del Transport, 18 municipis) i del medi ambient (Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus, 32 municipis).
Portada de la revista “Oriflama”, juliol-agost del 1976.
Col·l. part. / G.S.
Hom pot veure, doncs, que tot just al final del període 1960-80, malgrat les transformacions en el poblament i els canvis polítics i socials, en el territori dels Països Catalans s’encetava la reforma del seu mapa administratiu. Una reforma postergada durant dècades i que en els anys immediats provocà importants modificacions en l’administració d’àmbit regional (amb la creació dels governs autònoms de Llenguadoc-Rosselló, Catalunya, Aragó, País Valencià i illes Balears). En canvi, la reforma del mapa administratiu local (provincial, departamental, comarcal, insular i municipal), tot i el debat preexistent i les expectatives aixecades per la descentralització francesa i la democratització espanyola, donà lloc a transformacions més tímides i desiguals.