La construcció de la xarxa d’autopistes

Construcció de la xarxa d’autopistes. 1969-1979.

Els factors que van potenciar aquesta modalitat de xarxa de transports a l’Estat espanyol es retardaren una dècada. Els anys seixanta, l’alça del turisme per carretera, l’augment del trànsit del transport particular i l’expansió del transport de mercaderies van començar a palesar la necessitat de construir carreteres de via ràpida a l’Estat.

De fet, aquesta necessitat plantejava el dilema d’haver d’escollir entre dos tipus de carreteres diferents, tot i que no excloents, com eren les autopistes i les autovies. L’opció adoptada als Països Catalans fou la de la construcció d’autopistes de peatge. Les autovies eren, el 1980, pràcticament inexistents.

El model espanyol d’autopistes es basà en l’explotació privada, mitjançant concessionàries, en règim de peatge. És a dir, que l’Espanya dels anys seixanta dissenyà un model de transport terrestre que es basava en la privacitat de la construcció i l’explotació de les autopistes, mentre que la construcció automobilística gaudia d’un fort suport públic (SEAT i ENASA). Aquest model contrasta amb l’existent a Europa després de la darrera postguerra mundial, que es caracteritza pel fet que les companyies automobilístiques són privades, mentre que la construcció i l’explotació de les autopistes té un caràcter públic i/o gratuït, parcial o total.

Així, mentre Alemanya, la Gran Bretanya i els Països Baixos van optar per la construcció i l’explotació públiques de les autopistes, França, Bèlgica i Itàlia optaren per una solució mixta (una part de la xarxa d’autopistes construïda i gestionada per l’Estat, i una altra, a càrrec de societats concessionàries). Aquestes dues modalitats de concebre el finançament i la gestió de les autopistes (públiques i privades) responen, en una bona mesura, a dues consideracions distintes del paper d’aquestes carreteres de via ràpida. En primer lloc, l’autopista pot considerar-se una infraestructura de transport, i per tant constitueix un equipament col·lectiu, com ho són les escoles i els hospitals. Seguint aquesta òptica, en la mesura que les autopistes són necessàries per al desenvolupament de tota la col·lectivitat, cal que sigui també la col·lectivitat la que tingui dret a finançar-les i gestionar-les i, per tant, han de tenir càracter públic. En segon lloc, les autopistes poden ser considerades com a béns econòmics, els avantatges de les quals reverteixen en els qui les utilitzen. Per això, la càrrega financera de les seves infraestructures ha de ser sostinguda només pels usuaris, per la qual cosa han de ser privades. Espanya optà decididament per aquesta segona via.

El model espanyol de transport terrestre mostrà contradiccions importants a mitjà termini. D’una banda, la progressiva obertura del mercat espanyol a Europa implicà la inoperativitat d’aquest model, com ho evidencià l’ensorrament de les grans companyies automobilístiques espanyoles com a grans empreses públiques (SEAT i ENASA), a partir dels anys vuitanta. Els elevats costos d’explotació d’aquestes empreses, com també la forta protecció dispensada a la producció automobilística estatal, impediren que aquestes reeixissin en un marc de major competència internacional.

D’altra banda, la construcció i l’explotació privada de les autopistes acabà significant un major cost del transport terrestre per als usuaris espanyols respecte als estats europeus veïns. D’aquesta manera, resultà que el peatge de les autopistes, que les autoritats franquistes havien justificat en la seva aplicació per la necessitat de trobar recursos per tal de finançar-ne la construcció, no fou suficient per a cobrir la gran inversió constructora, mentre que gravà excessivament el transport ràpid estatal. Ben aviat es començà a posar en evidència que el sistema de concessió en la construcció d’autopistes a les mans d’empreses privades no era, possiblement, la millor opció, fonamentalment perquè el marc legal creat per tal d’afavorir les empreses concessionàries només va servir per a engruixir-ne els beneficis.

Cal tenir present la mobilització de recursos directes i indirectes que significà la construcció de les autopistes. Com a efectes directes convé esmentar la creació de nous llocs de treball (el 1967 es calculava que cada quilòmetre d’autopista representava 45 000 jornades laborals), i la forta demanda de productes intermedis (ciment, acer, béns d’equip, asfàltics). A curt termini, també cal tenir present l’augment de trànsit per carretera, l’impuls del sector automobilístic, la millora de les condicions del comerç exterior, la millora de l’oferta de serveis turístics, el considerable augment del consum de carburants, l’increment de les utilitats de l’Estat en concepte d’impostos i, a les zones de pas, l’increment espectacular de la renda del sòl.

El sistema de finançament d’aquest macroprojecte requereix algunes consideracions. L’Estat franquista considerà el projecte d’interès general i donà a les empreses concessionàries la categoria d’“empresas de interés nacional”, per la qual cosa gaudiren de condicions molt avantatjoses:

— es modificà l’article 185 del Codi de Comerç, per tal que aquestes empreses només haguessin d’aportar el 10% del capital social, en comptes de la meitat exigida a les empreses amb societat anònima.

— l’article 3 del Decret llei de 22-07-1966 establia que la concessionària podia tenir l’aval de l’Estat per a garantir fins el 75% del total dels recursos aliens. A més, l’Estat garantia el tipus de canvi vigent en el moment de realitzar els crèdits.

— l’article 2 del mateix Decret llei establia la llibertat d’amortització durant el primer quinquenni de la fase d’explotació, i també la bonificació del 95% en l’impost sobre rendes del capital (que gravaven els rendiments dels crèdits), l’impost de transmissions patrimonials, en les quotes del tresor en la contribució territorial i urbana, en els drets aranzelaris per a la importació de béns d’equip i utillatge, etc.

De fet, no hi ha dubte que un dels principals al·licients per a les empreses concessionàries fou la garantia de l’Estat en el tipus de canvi i els avals dels crèdits. La garantia del tipus de canvi per part de l’Estat significava que les empreses no havien de fer front als efectes inflacionistes de la pesseta ni a les variacions en el tipus de canvi amb relació al dòlar, ja que anava a càrrec de l’Estat. Hi ha un exemple ben explícit en aquest sentit. El 1970, l’Estat posà a concurs la concessió de l’autopista de Tarragona a València sense considerar els avals abans esmentats. El concurs restà desert, i no fou fins que es reestabliren els avals en un posterior concurs que es presentaren diferents empreses per obtenir la concessió d’aquest tram d’autopista. Això indica que l’interès de les empreses concessionàries no estava tant en l’explotació com en el finançament de la construcció de les autopistes, ja que aquest es realitzava amb suport estatal. El cost d’aquest suport estatal es va fer evident quan, del 1980 al 1985, el canvi de la pesseta en relació amb el dòlar passà de 79,3 a 184,1 pessetes i l’Estat va haver d’afrontar el fort deute generat pel canvi de divises.

Una altra qüestió, gens menyspreable, és el tramat d’interessos que es va anar configurant al voltant d’aquestes empreses concessionàries. Els anys setanta, pel que fa a l’empresa ACESA (Autopistes Concessionària Espanyola SA), es va evidenciar que eren les entitats bancàries (amb els principals bancs i caixes com a accionistes), les entitats financeres (Liga Financiera i EUROFINSA), les empreses constructores (CONDOTTE, SATO, Caminos y Puertos, S.A., Asland Companyia General d’Asfalts, i Pòrtland) i les empreses automobilístiques (com la mateixa SEAT) les que es trobaven al darrere de l’empresa més emblemàtica de la construcció d’autopistes als Països Catalans.

L’interès per part dels poders públics en la construcció d’autopistes a l’Estat espanyol fou tardà i tingué un desenvolupament lent fins al final dels anys seixanta. El I Plan de Desarrollo del 1959 programava 204 km d’autopistes per als accessos a Barcelona, Madrid i València, però la seva construcció només es dugué a terme parcialment. Al juliol del 1967 el Programa de Autoptetas Nacionales Españolas establia un pla de dotze anys per a la construcció de 3 000 km d’autopistes, però el 1979 només 1 924 km estaven en servei.

Aquest inici tardà en la construcció de la xarxa d’autopistes va estar motivat pel retard en el creixement econòmic de la postguerra. L’espectacular creixement econòmic dels anys seixanta i el desenvolupament turístic per carretera, però, van afavorir especialment el transport de persones i mercaderies en l’eix mediterrani. En aquest context no és estrany, doncs, que la primera autopista construïda a l’Estat espanyol fos la de Barcelona-Montgat. El major impuls de la construcció d’autopistes es va produir amb la creació d’ACESA, el 1967. Aquesta societat, domiciliada a Barcelona, estava constituïda pel grup financer format per Bankunion, Liga Financiera i Condotte Española.

No obstant això, la construcció d’autopistes als Països Catalans dins l’Estat espanyol fou precoç, atesa la importància econòmica de l’eix mediterrani. El 1967, ACESA va obtenir la concessió per 37 anys de les autopistes de Montgat a Mataró i de Barcelona a la Jonquera. L’any següent, aquesta empresa també aconseguí la concessió de l’autopista de Barcelona a Tarragona. L’any 1971, la societat Autopistes de Mare Nostrum SA va aconseguir la concessió de l’autopista de Tarragona a València, i el 1972, la de València a Alacant. El ritme de construcció d’autopistes fou superior abans de les crisis del petroli. Si del 1972 al 1976 es van arribar a construir i posar en servei més de 400 km d’autopistes, durant els quatre anys següents no s’aconseguí construir ni la meitat d’aquesta longitud. Els efectes de les crisis internacionals del petroli retardaren les previsions de construcció, ja que les previsions de trànsit disminuïren i les companyies concessionàries començaren a experimentar dificultats de finançament. L’endarreriment de la construcció de la xarxa d’autopistes afectà particularment la que travessa el País Valencià, ja que mentre que el 1975 Catalunya ja disposava de la xarxa principal en servei, al País Valencià mancaven uns trenta-cinc quilòmetres per a finalitzar l’obra.

L’obra realitzada en la construcció de les autopistes és important des d’una òptica econòmica. Ara bé, el model de transport de via ràpida escollit i la fórmula adoptada per a la seva construcció han quedat com un llegat difícil de reconduir.