L’estatut del 2006

Josep Antoni Duran i Lleida, en nom de CiU proclama la necessitat d’avançar en l’autonomia dins el procés de creació del nou Estatut, Barcelona, 8-6-2006.

G. Manuilo-EFE

La causa última i fonamental de l’inici del procés de reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya del 1979 que va portar a l’aprovació de l’Estatut del 2006, cal buscar-la en la percepció, compartida a bastament entre els partits polítics catalans (quatre dels cinc partits o coalicions representats al Parlament) i entre amplis sectors socials (més del 75% dels enquestats en els sondeigs d’opinió), al final de la dècada dels anys noranta, que l’autonomia assolida per Catalunya després de vint-i-cinc anys de vigència de l’Estat de les Autonomies presentava importants mancances, especialment des de la perspectiva de les competències (és a dir, del poder polític efectivament assolit), del finançament (recursos econòmics) i dels aspectes denominats simbòlics, identitaris i representatius (mancances derivades, essencialment, del no-reconeixement del caràcter plurinacional de l’Estat).

Des del punt de vista jurídic, per tal de redreçar aquesta situació, hi havia hipotèticament tres solucions: propiciar la reforma de la Constitució, continuar insistint en la relectura d’aquest text i de l’Estatut del 1979 o iniciar un procés de reforma estatutària. La primera opció era inviable políticament; la segona s’havia intentat durant més d’una dècada i semblava ja esgotada; només quedava oberta, per tant, la tercera opció. El fet de tractar-se d’una reforma estatutària comportava la necessitat de respectar la Constitució i, en conseqüència, la impossibilitat d’introduir canvis radicals en les bases constitucionals en què es basava l’autogovern de Catalunya. Tanmateix, l’obertura de la Constitució pel que fa a la regulació de l’organització territorial de l’Estat permetia, des de la perspectiva jurídica, millorar significativament tant en aspectes simbòlics com en el nivell d’autogovern.

Pasqual Maragall fou el principal impulsor de l’Estatut, Barcelona, 18-6-2006.

J. Martín-EFE

Els objectius principals de la reforma estatutària eren, doncs, els d’ampliar la qualitat de les competències de la Generalitat; millorar l’autonomia tributària i augmentar els recursos econòmics; i avançar en el reconeixement del caràcter plurinacional de l’Estat. A aquests tres grans objectius, s’hi van afegir la proclamació d’un ampli conjunt de drets i deures dels ciutadans; l’aproximació del poder judicial a Catalunya i l’increment de les competències de la Generalitat en aquesta matèria; la millora de les institucions d’autogovern i, finalment, la previsió de mecanismes de relació de la Generalitat amb l’Estat, amb les altres comunitats autònomes i amb la Unió Europea. Aquest darrer era, sens dubte, un altre dèficit clar de l’Estat de les autonomies en comparació amb la quasi totalitat dels estats políticament descentralitzats.

Doncs bé, en tots aquests àmbits, l’Estatut del 2006 ha introduït modificacions i avenços. Si aquests són molts o pocs, si són suficients o no d’acord amb les necessitats de la Catalunya actual i si són molt o poc rellevants són qüestions opinables; però el que és indubtable és que el text de l’Estatut del 2006 suposa un avenç respecte del text de l’Estatut del 1979 en termes de reconeixement identitari i d’autogovern.

Des del punt de vista formal, el nou Estatut es caracteritza en primer lloc, a més de la seva extensió —ha passat dels 57 articles de l’Estatut anterior als 223—, per haver incorporat, per primera vegada en un Estatut, el que tradicionalment s’havia qualificat com a Estatut interior —és a dir, les normes que regeixen aspectes de l’autogovern que no afectaven directament l’Estat—; en segon lloc, per la minuciositat amb regulen determinades qüestions —com, per exemple, les competències—; i, finalment, per regular el conjunt de matèries que solen ser objecte dels textos constitucionals. Això no obstant, malgrat aquesta aparença o faiçó externa de Constitució, l’Estatut se sap norma subordinada a la Constitució Espanyola i, a més, norma que regula, per mandat constitucional, qüestions molt tècniques que requereixen, com mostra el dret comparat, regulacions precises i de detall. Els estatuts d’autonomia són un tipus de disposició normativa sense parangó en dret constitucional, ja que, si bé és cert que són les normes institucionals bàsiques de les respectives comunitats autònomes i, com a tals, sembla que haurien de contenir regles genèriques i de principis, d’altra banda, la mateixa Constitució els atribueix funcions de complement i concreció en àmbits —com, significativament, el de la distribució de competències— que exigeixen normes concretes i de notable precisió tècnica, si no es vol deixar en mans dels poders constituïts el disseny d'aquestes qüestions materialment constitucionals.

Amb relació al contingut de l’Estatut del 2006, caldria destacar-ne les següents novetats, ordenades segons els set grans àmbits materials que componen el text estatutari.

Pel que fa als aspectes denominats «simbòlics», cal subratllar el reconeixement —indirecte i en el preàmbul, però reconeixement, al cap i a la fi— del caràcter nacional de Catalunya, la referència explícita als seus drets històrics i al reforçament del català com a llengua pròpia, a base d’ampliar els drets lingüístics i d’elevar-los al rang estatutari, de proclamar el deure del seu coneixement o de preveure el dret a emprar-lo en la relació amb els òrgans constitucionals de l’Estat. D’aquesta manera, es reconeix al català un interessant vessant extraterritorial.

Cal destacar, també, la proclamació, primera vegada, d’uns drets i deures dels ciutadans enfront dels poders públics de Catalunya, tot proclamant indirectament l’obvietat, sovint negada, en un Estat políticament descentralitzat els drets no fonamentals o constitucionals poden ser diferents arreu del territori estatal.

Pel que fa al poder judicial, malgrat se’n respecta la unitat, es preveu  l'existència d’un Consell de Justícia de Catalunya, es reforcen les funcions i la posició institucional del Tribunal Superior de Justícia i s’amplien les funcions de la Generalitat amb relació a la denominada administració de l’Administració de Justícia.

Del títol dedicat a les institucions d’autogovern, possiblement l’aspecte més rellevant és l’interès per interioritzar al màxim l’administració i el govern local a la comunitat autònoma, tot respectant, i fins i tot reforçant, l’autonomia dels ens locals. En definitiva, sense negar que l’Estat en aquest àmbit continua tenint les competències que li atribueix la Constitució, es tracta d’avançar pel camí que és denominador comú en la pràctica totalitat dels estats políticament descentralitzats: el del principi segons el qual els ens territorials amb què es relacionen normalment els ens locals són els estats federats o ens subestatals, en el nostre cas, la Generalitat.

Amb relació a les competències de la Generalitat, el nou Estatut les amplia en més de 150 àmbits o submatèries, en els quals la Generalitat assumeix competències que abans no tenia, n’assumeix de legislatives quan abans només les tenia executives o n’assumeix d’exclusives quan eren només de desenvolupament. Però, juntament amb aquestes ampliacions que afecten matèries o submatèries concretes, l’Estatut del 2006 introdueix millores genèriques, tant o més importants, que afecten totes les competències i n’incrementen la qualitat. Així, per exemple, el nou Estatut conté preceptes amb què es pretén garantir l’acompliment de les competències exclusives —per evitar el buidatge d’aquests tipus de competències que s’ha produït durant aquests 25 anys—; d’altres que pretenen limitar l’abast expansiu de les bases estatals i dels denominats títols horitzontals de l’Estat. Aquests se solen denominar així perquè se’ls ha donat un contingut genèric i indeterminat i es poden introduir en àmbits reservats, en principi, a les competències exclusives de les comunitats autònomes —són els casos, per exemple, de l’article 149.1.1, que atribueix a l’Estat la regulació de les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i deures constitucionals, i l’article 149.1.13 que li atorga la competència per dictar les bases i la coordinació de la planificació general de l’activitat econòmica—. Hi ha també articles que tracten d’evitar que l’Estat, a través de la seva ingent activitat de foment, que realitza a través de subvencions i ajuts econòmics, subverteixi el sistema constitucional i estatutari de competències. També es reconeix de forma explícita, per primera vegada, que la Generalitat, com a activitat inherent a l’exercici de les seves competències, pot portar a terme una acció exterior que no es confon amb la competència de relacions internacionals que correspon a l’Estat.

Com ja s’ha dit, una altra de les novetats importants de l’Estatut del 2006 és el títol que, per primera vegada en un estatut d’autonomia, es dedica a les relacions amb l’Estat, amb les altres comunitats autònomes i amb la Unió Europea. Aquí es mostra la voluntat clara de la Generalitat de participar en aquests tres àmbits. Amb l’Estat a través de relacions bilaterals i multilaterals i mitjançant la participació en els processos de presa de decisions estatals, o a través de la designació de representants o membres en diverses institucions rellevants. A l’Estatut es preveuen més d’un centenar de mecanismes de participació.

Aquesta xifra mostra el relleu que pot adquirir aquest quart tipus de competència que sembla haver sorgit en el nou Estatut. Les relacions amb les altres comunitats autònomes són un terreny quasi inèdit fins a l’actualitat que pot obrir camins interessants. Finalment, pel que fa a la Unió Europea, atesa la seva intervenció en molts dels àmbits materials en què la Generalitat té competències, era del tot imprescindible cobrir el buit de l’Estatut del 1979 i regular la participació de la Generalitat, malgrat que, com obliga la mateixa Unió, aquesta es produeix essencialment a través de l’Estat. L’Estatut regula la participació de la Generalitat en la formació de les posicions de l’Estat amb relació a les decisions de la Unió que afecten àmbits en què té competències, així com la participació en el desenvolupament i l’aplicació del dret europeu i en les institucions i organismes de la Unió.

Finalment, en l’àmbit del finançament, és clar que l’Estatut del 2006 no estableix un model de concert econòmic com el que s’aplica a les comunitats forals, però també ho és que introdueix millores en l’autonomia tributària de Catalunya. Així, garanteix que els ingressos de la Generalitat procedeixin totalment del rendiment dels impostos pagats pels ciutadans de Catalunya i, a aquest efecte, incrementa el percentatge que correspon a la Generalitat en aquests impostos (el 50% de l’IRPF i de l’IVA, el 58% dels impostos especials i el 100% de la resta). Es reconeix a la Generalitat la capacitat normativa sobre tots els impostos, incrementant la que actualment ja té sobre l’IRPF i assumint-ne de bell nou respecte de la fase minorista de 1’TVA i dels impostos especials. Es crea l’Agència Tributària de Catalunya, que gestiona, recapta, liquida i inspecciona tots els impostos propis de la Generalitat i els tributs estatals cedits totalment i es preveu la fundació, en el termini de dos anys, d’un Consorci en què participaran de manera paritària l’agència estatal i la catalana per a la gestió dels altres impostos estatals recaptats a Catalunya, que podrà transformar-se en l’Administració Tributària de Catalunya. L’Estatut preveu també un seguit de criteris que s’hauran de tenir en compte a l’hora d’establir els mecanismes d’anivellament i solidaritat, entre els quals destaca el que determina que la seva finalitat és que els serveis d’educació, sanitat i altres serveis socials essencials de l’Estat del benestar puguin assolir nivells similars sempre que duguin a terme un esforç fiscal també similar. Entre aquests criteris figura el que s’ha denominat el «principi d’ordinalitat», segons el qual en l’ordre de rendes per capita de les comunitats autònomes, després d’aplicar els mecanismes d’anivellament, Catalunya no pot ocupar un lloc inferior al que ocupava abans de procedir a aquesta redistribució de recursos. Cal destacar, finalment, el mandat que, per un període de set anys, les inversions estatals a Catalunya s’han d’equiparar al pes relatiu del producte interior brut (PIB) català en relació amb l’espanyol; cal recordar que durant el període 1991-2005, la inversió estatal a Catalunya va representar el 12% del total, quan la població representa el 16,5%, i el PIB, el 18,8%.

Sens dubte, les millores introduïdes per l’Estatut del 2006 no situen Catalunya al final de cap camí. La posen de nou en la línia de sortida i davant dels dos reptes que tenen tots els textos de naturalesa constitucional quan inicien la seva singladura: d’una banda, aconseguir la seva efectiva aplicació per part dels poders públics i dels ciutadans, i, de l’altra, tenir eficàcia pràctica, és a dir, poder contribuir, des de la modesta posició que pertoca a les normes jurídiques, a la transformació social, econòmica i política de la societat. En el cas de l’Estatut del 2006 aquests dos reptes genèrics es concreten de forma immediata en l’obligat desenvolupament del contingut per part de la Generalitat i de l’Estat, dictant les normes que l’Estatut requereix per a la seva plena aplicació, establint els mecanismes de participació previstos en el text estatutari i procedint als traspassos de serveis inherents a les noves competències de la Generalitat. La tasca no és fàcil, sobretot perquè, a banda d’aquestes activitats específiques per al desenvolupament del text estatutari, la seva aplicació no serà efectiva si no canvien un seguit de pràctiques normatives de l’Estat, molt arrelades i que afecten, entre altres qüestions, el concepte expansiu de les bases, l’abast dels títols horitzontals, l’activitat de foment que sovint no respecta el sistema de distribució de competències o el desenvolupament del dret europeu en àmbits que corresponen a les comunitats autònomes. L’altre repte que ha de superar l’Estatut del 2006 és el dels recursos d’inconstitucionalitat que estan pendents de resolució davant del Tribunal Constitucional. Cal esperar les sentències per poder precisar si les millores introduïdes per l’Estatut del 2006 en l’autogovern de Catalunya poden tenir, o no, alguna virtualitat pràctica.