L’evolució del planejament urbanístic i territorial

La situació del planejament urbanístic conegué una important transformació d’ençà del final dels anys setanta, arran dels canvis polítics i, en particular, de la realització d’eleccions municipals democràtiques. En efecte, el gran creixement urbà dels anys seixanta i setanta havia estat acompanyat d’una assenyalada ineficàcia del planejament urbanístic. Aquestes mancances del planejament, que tenien el seu origen en la situació política del moment i en les pressions dels agents econòmics, donaren per resultat un desenvolupament urbà especulatiu i desordenat. Desenvolupament que comportà a gairebé totes les ciutats dels Països Catalans (amb l’excepció, parcial, de la Catalunya del Nord) nombrosos problemes d’índole funcional, ambiental i social.

Els anys immediatament posteriors a les primeres eleccions locals democràtiques (celebrades al mes d’abril del 1979) es produí un assenyalat canvi d’actitud d’una bona part dels poders públics envers la problemàtica urbanística. Un canvi d’actitud que es traduí, en primer lloc, en la imposició d’un major respecte de la disciplina urbanística i en l’adopció de nous mètodes i instruments en el camp del planejament. Això es materialitzà en una veritable florida de plans, que s’estengueren sobre gairebé el conjunt del territori i capgiraren, si més no des del punt de vista administratiu, la situació del planejament. Cal fer notar que aquesta evolució cap a una major regulació del desenvolupament urbà fou fins a cert punt comuna al conjunt de l’Estat espanyol (on la Llei del sòl del 1975 seria substituïda per la del 1990, que donava més capacitat d’intervenció a l’administració); però constitueix una notable excepció en el context europeu, en el qual les tendències desreguladores en matèria urbanística prengueren impuls precisament en aquest període.

L’any 1979, només 282 dels 935 municipis que llavors hi havia a Catalunya tenien alguna forma de planejament general. Quinze anys més tard, el 1995, la situació s’havia invertit: hi havia 724 municipis amb planejament general aprovat, i aquells que no en disposaven eren 220 (dels quals només un tenia més de 2 000 h). Al País Valencià l’evolució ha estat molt similar, i el mateix any 1995 dels 540 municipis valencians només 8 (tot just el 0,14% de la població) no disposaven d’alguna forma de planejament general. Més complexa és la situació a les Illes Balears: a Menorca tots els municipis tenien, l’any 1995, algun instrument d’ordenació territorial integral; a Mallorca, tres dels 53 municipis de l’illa no tenien planejament aprovat, però en dos més el seu Pla corresponia a la vella Llei del sòl del 1956; finalment, a les Pitiüses hi havia també dos municipis amb planejament que corresponia a la mateixa norma. La difusió del planejament s’estengué fins i tot a Andorra, on, després de no poques dubitacions, els comuns —tot emparant-se en les normes dictades pel Consell General de les Valls el 1981— començaren a prendre mesures relativament efectives de regulació dels respectius territoris parroquials durant els anys vuitanta.

Aquest desenvolupament del planejament urbanístic implicà en un primer moment una revisió en profunditat de molts dels plans i situacions de fet heretades, especialment a les principals ciutats. Aquesta revisió va permetre una certa inflexió en les tendències del període anterior. Així, com ha explicat l’arquitecte Amador Ferrer, en molts casos les noves regulacions limitaren les previsions exagerades de creixement, introduïren mesures per a la protecció de l’espai públic i corregiren el caràcter excessivament genèric de moltes qualificacions de sòl. A més, la normativa s’aplicà en un nou context que —sense eliminar totalment els abusos i els fets consumats— oferia majors garanties de control per part dels ciutadans i l’administració.

El canvi fou particularment perceptible a les principals ciutats. Aquí, des del primer moment, les intervencions més característiques foren destinades, sobretot, a la recuperació i rehabilitació dels espais públics, tan malmesos i reduïts en el període anterior. Així, s’escometeren projectes de reforma interior de moltes ciutats velles i eixamples: de Girona a Alcoi, de Barcelona a Palma, de la Seu d’Urgell a València, per esmentar només alguns exemples de ciutats de grandària i situació diverses. Així mateix, s’intervingué per resoldre els dèficits d’urbanització a les àrees de nou creixement i, en particular, a les perifèries metropolitanes. De la mateixa manera, i a partir, sobretot, de la segona meitat dels anys vuitanta, s’emprengueren notables intervencions en el camp de les infraestructures urbanes (xarxa viària, sanejament, fronts litorals). En termes generals pot afirmar-se, doncs, que des del punt de vista urbanístic les ciutats dels Països Catalans han esdevingut, del 1980 ençà, espais més ben ordenats i gestionats.

Construcció del túnel de Vallvidrera, Barcelona, s.d.

ECSA

Particularment assenyalat ha estat el cas de la transformació de la ciutat de Barcelona, que —per la seva originalitat, volum i qualitat— ha atret fins i tot l’atenció internacional. En efecte, el municipi barceloní ha desenvolupat del 1979 ençà una sèrie d’ambiciosos projectes que han determinat la transformació física més important de la ciutat des de la construcció de l’Eixample del segle XIX. Entre les intervencions realitzades destaca, en primer lloc, la rehabilitació de Ciutat Vella i altres barris de la ciutat, tot partint, precisament, de polítiques de recuperació d’espais públics i de dotació d’equipaments. Al costat d’aquestes actuacions, la ciutat ha millorat molt notablement la seva infraestructura urbana, en particular gràcies a l’esforç d’inversió vinculat a la realització dels Jocs Olímpics del 1992. La nominació de Barcelona com a seu dels Jocs va permetre atreure, en un període de tot just 6 anys, inversions públiques i privades properes al bilió de pessetes (en preus del moment), la major part de les quals foren destinades a la millora física de la ciutat. Així, entre el 1986 i el 1992 la ciutat va poder recuperar la façana marítima de llevant (de la Barceloneta al Besòs), transformar la xarxa viària (amb la construcció de les rondes, els túnels de Vallvidrera i altres connexions), crear àrees de nova centralitat (amb la construcció de nous barris, com les àrees olímpiques del Poblenou i la Vall d’Hebron) i millorar els equipaments urbans (en el camp del sanejament, de l’accessibilitat exterior, de les telecomunicacions i de l’esport, entre d’altres).

Tanmateix, l’evolució de la problemàtica urbanística i territorial durant els darrers vint anys mostra que, malgrat els innegables avenços aconseguits, subsisteixen importants dèficits de regulació. Així, alguns dels efectes més negatius dels processos de transformació urbana no han estat convenientment endegats. Les regulacions del planejament i les mesures de protecció no han pogut —o potser no han volgut— contenir prou l’ocupació accelerada de sòl per la urbanització (particularment intensa en els entorns metropolitans de les principals ciutats i en les àrees turístiques del litoral continental i de les Illes). D’altra banda, les tímides polítiques de transport públic tampoc no han permès contenir l’exacerbació de la mobilitat privada. Així mateix, s’han mostrat insuficients les mesures adoptades en el camp de l’habitatge per assegurar-hi l’accés a importants sectors de la població. Finalment, la problemàtica ambiental —en termes de balanç energètic, recollida i tractament de residus, sanejament, contaminació de sòls i d’altres— dista força d’estar convenientment resolta. L’evolució del marc legislatiu, determinat per la nova Llei del sòl, de pretensions liberalitzadores, que ha estat aprovada per les Corts Espanyoles la primavera del 1998, obre també importants incògnites.

Durant els darrers vint anys, part de les mancances ressenyades s’ha derivat de la debilitat i, sovint, de la inexistència de mesures efectives de planejament i gestió del territori a escala supramunicipal. En els entorns de Barcelona i València s’han creat instruments de planejament d’àmbit metropolità, però, per raons diverses, han resultat insuficients. A Barcelona ha estat de gran importància l’existència del vell Pla General Metropolità aprovat a l’inici de la transició política, el 1976. Però el Pla abasta només 27 municipis i es troba, per tant, molt per sota de l’àmbit metropolità funcional. Per a aquest —sobre una superfície de 163 municipis—, l’administració de la Generalitat, d’ençà de l’aprovació de les Lleis d’ordenació territorial del 1987, té el poder per elaborar un Pla Territorial Metropolità, però fins avui (1998) aquest instrument no ha estat encara presentat. A València s’aprovaren el 1986 unes Normes urbanístiques de coordinació metropolitana per a l’àmbit del Consell Metropolità de l’Horta (44 municipis). Però aquí la debilitat del Consell i les renuències municipals (València aprovà un nou Pla General d’Ordenació el 1988) han fet difícil també la coordinació de planejament i la gestió.

Pel que fa al planejament d’àmbit regional, l’evolució no ha estat pas diferent. A Catalunya, el Parlament no aprovà fins l’any 1995 el Pla Territorial General que hom havia d’elaborar d’ençà de la Llei de política territorial del 1983. I encara, els continguts del Pla, molt genèrics, fan dubtar a molts autors de la seva viabilitat i fins de la seva utilitat real. Al País Valencià, tot i els esforços realitzats entre els anys 1991 i 1995, hom no ha arribat pas a aprovar el Pla de Desenvolupament Urbanístic, del qual s’ha donat a conèixer només algun document d’avanç. Finalment, a les Illes Balears el Govern autonòmic tot just presentà, el 1997, l’avanç de les Directrius d’Ordenació Territorial. A vint anys del retorn de les institucions democràtiques, el planejament i la gestió integrada del territori continuen essent, doncs, la principal mancança del planejament als Països Catalans.