Vint-i-vuit anys de governs locals a Catalunya

La incorporació de l’expressió “govern local” en el nou Estatut d’Autonomia de Catalunya ha marcat una fita. Els més de vint-i-cinc anys de democràcia local han anat consolidant una manera d’entendre el paper dels ajuntaments que els situa força més enllà del que tradicionalment s’havia entès com a administració local. La reivindicació del concepte no és tan sols, doncs, un problema de terminologia, sinó que vol expressar la voluntat de reivindicar una esfera pròpia de demos, de problemàtiques pròpies i d’exigència de capacitats de govern que facin realitat el que s’anomena autonomia local.

Una altra característica significativa del moment actual, si es compara amb el del 1979, en què es van elegir els primers ajuntaments democràtics, és que s’ha anat passant de la seguretat sobre el que calia fer (tot el que el franquisme no havia fet), a un punt en què cada vegada més cal repensar el paper dels ajuntaments en aquesta Catalunya del segle XXI, tan diferent de la que hi havia fa poc més de vint-i-cinc anys.

A l’inici de la democràcia, les polítiques públiques van haver d’abordar els problemes i les situacions propis d’una societat industrial clàssica, incorporant, lògicament, els canvis i les adaptacions que s’havien anat produint al llarg del segle XX. No cal insistir en el fet que darrerament el context social, econòmic, tecnològic i cultural ha presentat característiques radicalment noves. Això té conseqüències molt significatives, tant en els àmbits tradicionals de socialització i de convivència (família, escola i treball) com en el funcionament de les institucions i les organitzacions socials i polítiques. És en aquest context que s’han anat transformant els darrers anys les polítiques públiques en general i les locals en particular. Es pot afirmar que, avui, el benestar està deixant de ser una reivindicació global per convertir-se cada vegada més en una demanda personal i comunitària, articulada al voltant de la vida quotidiana i en els espais de proximitat. En efecte, la proximitat s’ha anat configurant com un factor que ajuda a integrar les respostes concretes a demandes que requereixen respostes menys especialitzades, més de conjunt, més integrades.

Els municipis són, doncs, espais decisius en el benestar individual i col·lectiu. És en el territori on conviuen el personal sanitari, els treballadors socials, els empresaris i els treballadors, els psicòlegs, els policies, el personal de l’administració de justícia, els dinamitzadors econòmics, els periodistes, els botiguers i els polítics. El futur de cada territori, de cada col·lectiu o comunitat passa també pel futur del municipi i de l’ajuntament com a expressió col·lectiva d’aquest.

A continuació es repassen els elements més significatius d’aquest període de municipalisme democràtic i s’analitza quina és la posició actual i quins reptes tenen plantejats els governs locals catalans.

Si s’observa la composició política dels governs locals catalans, el que destaca és una progressiva extensió de la pluralitat política al conjunt del territori i, amb relació a això, una major penetració dels principals partits polítics a gran part dels 946 municipis catalans. Si l’any 1979, els cinc partits que s’han mantingut (alguns amb canvi de denominació) com a protagonistes de l’escenari polític i institucional a Catalunya (CiU, PSC, ERC, PP i ICV) sumaven poc més del 70% dels vots en les eleccions municipals, els darrers anys aquest percentatge està al voltant del 90%. Això indica, d’una banda, una reducció significativa de les candidatures independents o de formacions polítiques menors; de l’altra, el fet que, si bé l’any 1987 el nombre de regidors en mans de Convergència i Unió (CiU) era de prop de 4 400 i el dels altres quatre partits en sumaven poc més de 2 400, en les eleccions del 2007 els regidors de CiU no passaven dels 3 300, mentre que els dels altres quatre partits s’apropaven als 5 000. La política municipal a la Catalunya d’avui és, doncs, més plural que no pas fa uns quants anys.

Al llarg de les dècades del 1980 i del 1990 va predominar una política de conflicte entre el Govern de la Generalitat, amb CiU al capdavant, i els governs locals de les zones més poblades de Catalunya, encapçalats pels partits d’esquerra. Això va fer que, aparentment, aquests partits se situessin en posicions més municipalistes, mentre que CiU semblava més vinculada a la defensa de les capacitats de govern de la Generalitat. Aquest problema es va traslladar a l’àmbit territorial, amb conflictes a l’entorn de l’àrea metropolitana de Barcelona, les competències dels consells comarcals, el paper de les diputacions o, fins i tot, l’aparició de dues organitzacions del municipalisme català (la Federació de Municipis de Catalunya i l’Associació Catalana de Municipis). Aquesta tensió es va anar mantenint fins el 2003, data en què es va produir un canvi en la Generalitat amb l’inici del Govern tripartit. Malgrat això, poques coses han variat al món local català des del 2003, tot i que la transferència de recursos cap als governs locals ha anat augmentant.

D’altra banda, si s’observen les tasques que desenvolupen els municipis, es podria assegurar que la dimensió política local s’ha anat enfortint els darrers anys. Aquest tret, però, no és específic de Catalunya, es tracta d’un fenomen d’abast més general, si bé, en el cas català, la progressiva expansió de les polítiques públiques municipals ha estat una de las tendències més rellevants. Avui, els municipis catalans ja no són, en general, aquelles administracions abocades de manera gairebé exclusiva a un nombre molt reduït de funcions bàsiques (asfaltatge, enllumenat, neteja, ordenació viària i poca cosa més). Tampoc no són aquelles institucions simplement executores de decisions preses sempre en nivells superiors de govern. Des de la dècada dels vuitanta s’ha anat generant una agenda local, una oferta específica de polítiques públiques orientada a construir un cert model de municipi de benestar, o, si es vol dir d’una altra manera, una dimensió local pròpia dins el que s’anomenaria el sistema de benestar del país.

La mida del municipi és, però, en aquest sentit, una variable a tenir molt en compte. I encara més quan, com en el cas de Catalunya, més de la meitat dels municipis no arriben als 1 000 habitants, o només una cinquantena superen els 20 000. Per tant, és evident que no sempre l’autonomia de decisions és igualment possible en municipis legalment considerats de manera gairebé homogènia. També és cert que la capacitat d’actuació dels municipis catalans està molt limitada pel fet que les xarxes escolar i sanitària, la formació professional i ocupacional i els serveis socials especialitzats no formen part, avui dia, de la base competencial dels ajuntaments. La participació dels municipis catalans en la despesa pública global està encara lluny de la que representa a la majoria de països europeus i occidentals, i molt per sota dels països del nord d’Europa, on la qualitat de vida depèn molt dels ajuntaments.

Però, tot i així, i de manera general, les agendes d’intervenció municipal s’han ampliat notablement, i també ha crescut significativament la capacitat de despesa en àmbits com ara les polítiques de promoció econòmica, de joventut, esportives, de regeneració dels espais públics i de rehabilitació d’habitatges i edificis. Els darrers anys, davant nous problemes, s’han produït noves actuacions en espais i temàtiques que no havien estat mai considerades pels municipis (medi ambient i sostenibilitat, plans comunitaris, promoció d’habitatge, educació infantil, plans d’igualtat de gènere, programes de cooperació al desenvolupament, polítiques d’innovació tecnològica, etc.). També sorgeixen estratègies de lectura global dels pobles i les ciutats, buscant processos d’actuació multidimensional lligats a un cert fil temàtic. Cal destacar les Agendes Locals 21, els Projectes Educations de Ciutat, les Polítiques de Nova Ciutadania, les Iniciatives de Ciutat Digital o els emergents Plans Locals d’Inclusió Social.

Avui, els municipis catalans són més forts que no ho eren fa vint-i-cinc anys. Forts en responsabilitats, forts en capacitats de diagnosi sobre el seu futur com a municipis, forts en la convicció de tot allò que es juguen com a territori i com a comunitat depenent de si tenen o no un ajuntament que funcioni i que impulsi un cert projecte de vila o ciutat. Però tot això no ha estat acompanyat dels recursos i els mitjans suficients per a afrontar-ho. Encara estan pendents temes cabdals, sense els quals serà molt difícil que els ajuntaments puguin respondre als reptes que se’ls plantegen. I si cal destacar-ne un, podria ser la seva capacitat d’afrontar els problemes que genera la connexió entre qualitat de vida i quotidianitat, on només els ajuntaments o les dinàmiques territorials tenen capacitat de resposta efectiva, i per a això els fa falta més poder, més recursos. Cal, per tant, una nova descentralització cap als municipis dels recursos i les competències, una nova organització territorial que ajudi a assolir nivells d’escala suficient sense posar en perill els municipis existents, una acceptació de la lògica metropolitana a Catalunya, una distribució de competències en temes urbanístics i mediambientals que, sense eliminar l’autonomia local, garanteixi mecanismes de control i de defensa del territori i dels seus valors ecològics i d’identitat.

A nivell local, els mecanismes representatius encara constitueixen l’eix de legitimació de les autoritats locals, però cada vegada s’és més conscient que cal desenvolupar noves formes de participació i implicació ciutadana que permetin ampliar la legitimitat de decisions significatives per a la comunitat i acostar la gent a la complexitat de les decisions públiques. El govern de les ciutats i les comunitats locals no es pot plantejar només com un problema dels ajuntaments, de les autoritats representatives locals. Ha de ser vist com un problema col·lectiu, en què les regles de la jerarquia ja no serveixen com abans, i on cal establir mecanismes de coordinació i coresponsabilitat amb els agents i actors socials presents a la comunitat. Només d’aquesta manera es podrà assumir col·lectivament la complexitat dels reptes futurs.