El conseller d’Economia A. Mas lliura els pressupostos de la Generalitat a J. Reventós, president del Parlament català, Barcelona, 7-1-1997.
AVUI
L’aprovació de les preautonomies a partir del 1977 va comportar l’establiment d’uns mecanismes de finançament que naixien amb la mateixa precarietat que patien les institucions del moment. Fou a partir del 1980, quan els diferents estatuts d’autonomia van començar a ser vigents, que els diferents tipus de finançament previstos en aquells estatuts van entrar en funcionament.
Fins el 1986 va regir l’anomenat sistema del cost efectiu, en virtut del qual les comunitats autònomes tenien assegurats uns recursos iguals als del cost efectiu dels serveis que progressivament els eren traspassats. Aquest cost efectiu comprenia el cost directe —la despesa originada per cada servei en el territori que rebia el traspàs—, el cost indirecte —la despesa originada en els serveis centrals de l’Estat— i les despeses d’inversió de manteniment que es consideraven lligades a tals serveis.
Les valoracions globals dels serveis que resultaren de l’aplicació del sistema del cost efectiu reflectien de forma directa el nivell històric de la despesa pública a cadascuna de les comunitats autònomes. Així resulta que, tant a Catalunya com al País Valencià i a les Illes, a causa de les mancances tradicionals de finançament públic, els correspongueren unes estimacions dels costos efectius per habitant molt inferiors a la mitjana de la resta de l’Estat.
Aquesta situació de tracte desigual, lògica fins a cert punt mentre durava el període transitori, hauria d’haver acabat el 1987 en entrar en vigor el sistema anomenat definitiu de finançament de les comunitats autònomes. Per això no va succeir, i aquest sistema definitiu, revisat el 1992 i el 1997, va continuar mantenint les diferències tot consolidant-les.
Aquesta limitació en l’estimació del cost de les competències traspassades va ser compensada en el període transitori, fins el 1986, per l’extraordinari creixement que va experimentar en aquests anys la despesa pública a Espanya. El franquisme havia deixat unes administracions públiques financerament raquítiques, tot just el 25% del producte interior brut, i dotades d’uns instruments de recaptació a l’altura d’aquest raquitisme.
En expressar-se amb més claredat les exigències populars a partir de l’arribada de la democràcia i en fer-se sentir els efectes de la crisi econòmica iniciada el 1974, la despesa pública va augmentar fins a assolir gairebé el 50% del producte interior brut el 1993. Les fonts de finançament d’aquest increment extraordinari foren inicialment la reforma fiscal encetada el 1977 i, posteriorment, l’endeutament al qual recorregueren totes les administracions. Amb tot, les comunitats autònomes amb una baixa despesa pública originària es veieren forçades a recórrer a l’endeutament en una major mesura.
El nivell d’endeutament de cada comunitat autònoma prové també de la política menada pels governs respectius. Així, és ben sabut que el model sanitari català te uns costos superiors als del conjunt espanyol. Aquest cas concret és agreujat pel fet que el finançament de la sanitat arrossega greus deficiències anteriors al seu traspàs a les comunitats autònomes, per bé que les valoracions corresponents a cada comunitat no comportin les diferències que hi ha en la valoració de les altres competències.
El malbaratament de recursos és el tercer element, juntament amb la deficient valoració i l’adopció de models més cars, que explica la necessitat per part de certes comunitats autònomes de recórrer a l’endeutament. Aquest és, però, un mal comú a tots els nivells de l’administració i té l’origen més en la rapidesa del creixement de la despesa pública que no pas en altres raons. Erigir una administració pública financerament potent era indispensable per al bon desenvolupament econòmic de Catalunya i d’Espanya, però construir una bona administració que optimitzi l’ús de la seva despesa no s’improvisa, i les administracions públiques espanyoles, tant l’estatal com les autonòmiques i les municipals, s’han vist obligades a fer-ho de forma precipitada.
Al costat de les dificultats amb què s’han trobat les comunitats autònomes, unes més que altres, cal tenir en compte els èxits assolits en un lapse relativament breu i en un país amb unes rèmores centralistes tan arrelades. Que la Generalitat de Catalunya assolís per al 1997, any de restriccions i comptabilitat creativa, un pressupost de més d’un bilió vuit-cents mil milions de pessetes; que el pressupost de la Generalitat del País Valencià estigui a la ratlla del bilió de pessetes i que el de les Balears, amb un nivell competencial molt inferior, s’acosti als setanta-tres mil milions de pessetes, mostra ben clarament el nivell d’autogovern assolit per les comunitats autònomes.
Hi ha encara una altra dada prou significativa: el nombre de funcionaris dependents de les respectives administracions autonòmiques. A Catalunya n’hi havia el 1997 més de 105 000, al País Valencià més de 86 000 i a les Illes més de 3 000.
Al costat del problema de la suficiència dels recursos de què disposen les comunitats autònomes, l’altre aspecte que ha estat objecte de polèmica és el grau d’autofinançament assolit, també anomenat corresponsabilitat fiscal. La part del finançament sobre la qual les comunitats tenien originàriament potestat legislativa i de gestió, inclosa la recaptació, era constituïda pels impostos que en entrar en funcionament els estatuts van ser cedits a les comunitats autònomes: patrimoni, successions i donacions, transmissions patrimonials i actes jurídics documentats, luxe en destí i taxes sobre el joc.
El 1994, una part de les transferències rebudes per les comunitats procedents de l’administració central fou finançada en forma de participació (el 15%) en la recaptació de l’Impost sobre la Renda de les Persones Físiques a la mateixa comunitat. De fet, més que un avenç en la corresponsabilitat fiscal, que és com es va intentar justificar aquesta fórmula de finançament, fou un intent de millorar la situació de les comunitats pitjor finançades, entre les quals Catalunya, el País Valencià i les Illes, amb possibilitats de creixement econòmic superior a la mitjana espanyola i on, lògicament, el rendiment de l’IRPF també podia créixer més de pressa.
Hospital de Bellvitge, s.d.
Prisma
En coincidir temporalment l’aplicació d’aquesta fórmula amb la fi del període de relativa abundància de recursos per a les comunitats i amb el moment de màxima crispació política entre els dos partits majoritaris, l’oposició que va despertar va ser gairebé unànime. Això va obrir el període d’anticatalanisme més virulent que ha conegut la democràcia espanyola, tot i que el finançament addicional proporcionat a Catalunya no va suposar mai una quantitat superior a l’equivalent a l’l% del finançament total de la comunitat.
Malgrat els minsos resultats i els costos polítics, la fórmula es va ampliar el 1997 fins a una participació del 30% del rendiment de l’IRPF, millorat ara amb el reconeixement d’una capacitat normativa parcial de les comunitats sobre aquest tram de l’impost. Aquesta nova formulació de la corresponsabilitat fiscal suposa un major grau de lligam dels recursos de cada comunitat amb els impostos pagats pels seus ciutadans, però difícilment suposa, ni d’una manera immediata ni en el futur, un finançament substancialment més folgat per a les comunitats que realitzen un major esforç fiscal.
Col·locació de la primera pedra de la Universitat Oberta de Catalunya, creada per la Generalitat, Barcelona.
AVUI
D’altra banda, no és aventurat suposar que els minsos guanys obtinguts en el finançament per part de Catalunya, el País Valencià i les Illes, tant en ser implantada la fórmula del 15% com en ser-ho la del 30%, van ser reabsorbits amb escreix per part de l’Estat amb una disminució de les inversions directes que l’administració central realitza a les tres comunitats autònomes en virtut de les competències que aquesta administració hi conserva.
Ni Catalunya, ni el País Valencià, ni les Illes ni cap altra comunitat autònoma de l’anomenat règim comú no poden aconseguir els nivells de finançament assolits pel País Basc o Navarra, les anomenades comunitats de règim foral. I això no únicament per qüestions de procediment, ben diferent en un tipus i altre de comunitat autònoma, sinó també perquè un finançament per habitant igual al d’aquestes dues comunitats aplicat a tota la resta de comunitats suposaria la fallida de l’Estat.
Ni la dinàmica en el creixement dels recursos de què disposen les comunitats autònomes de règim comú, ni la de les comunitats de règim foral no poden fer suposar que algun dia hi pugui haver una convergència entre ambdós grups de comunitats. Només en l’hipotètic supòsit de la generalització del sistema de concerts en condicions d’igualtat amb les comunitats que ara ja el tenen es podria esperar una tal convergència, amb el benentès que tant el finançament del País Basc com el de Navarra haurien de ser objecte d’un sever redimensionament a la baixa.
La solució d’estendre el sistema de concerts al conjunt de les comunitats autònomes podria ser facilitada en el cas de concretar-se els projectes d’igualar el nivell de competències de totes les comunitats autònomes. Però com que no queda clar que totes les comunitats tinguin les mateixes aspiracions pel que fa a l’autonomia, cada dia s’imposa més en el debat polític la idea d’un Estat d’autonomies desiguals, que implicaria, a la vegada, un sistema de finançament també asimètric.