Autogovern i administracions autonòmiques

No sembla un mal moment, ara que ens acostem a les dues dècades d’existència de les autonomies a Espanya, per preguntar-se fins a on s’han complert els objectius que van provocar la seva creació. El que sembla evident és que les coses han canviat, i molt, en aquests més de disset anys.

Un primer balanç de govern autonòmic

Previsió pressupostària de les administracions catalanes. 1983-1995.

L’any 1980, el 88% de la despesa pública era gestionat per l’administració de l’Estat i el 12% restant per les administracions locals. Dels més d’un milió i mig d’empleats públics, només 350 000 ho eren dels municipis. Al cap de setze anys, el 1996, les disset comunitats autònomes controlaven més d’una quarta part de la despesa pública del país, tenien al seu servei més de 600 000 empleats, el miler de diputats que formen els seus parlaments havia aprovat més de 2 000 lleis i els prop de dos centenars de presidents, vicepresidents i consellers autonòmics aprovaven decrets, dictaven ordres i controlaven cada dia, de forma decisiva, molts dels serveis vitals de les seves respectives societats.

Quan es va aprovar la Constitució espanyola, la creació de les comunitats autònomes semblava respondre tant a la voluntat de contribuir a resoldre o a apaivagar el contenciós històric entre una perifèria nacionalista específica i un Estat i una administració tradicionalment centralistes, com a la voluntat d’avançar en una forma de governar Espanya més eficient i propera al ciutadà i, per tant, més descentralitzada. Tot i els grans canvis produïts durant aquests anys en la forma de governar i en la distribució de poder entre les diferents administracions, el primer balanç que es pot fer de fins a quin punt les comunitats autònomes han respost a les expectatives creades no pot deixar de ser provisional.

Ni per la banda de la resolució dels contenciosos històrics o els encaixos entre els diferents pobles presents a l’Estat, ni per la de la consecució d’un poder més eficient i proper al ciutadà, les conclusions no poden ser encara definitives. Però ningú no pot negar que les comunitats autònomes han contribuït en aquests anys a millorar la integració de la societat espanyola amb relació a un poder polític percebut com a més legítim gràcies a la seva estructuració democràtica i descentralitzada. Els vells conflictes persisteixen, i fins i tot, per la lògica major transparència democràtica, són més visibles, però han trobat un marc més adequat de tractament, d’adaptació i de possible resolució en l’àmbit autonòmic. En aquesta percepció de major legitimació de les institucions polítiques actuals, si ens atenim al que expressen els mesuraments recents de l’opinió pública, les comunitats autònomes hi han contribuït a millorar l’eficàcia dels poders públics en la resolució de problemes, de manera que els ciutadans senten les administracions autonòmiques més properes que l’administració central.

Esquinçats, A. Tàpies, 1980, col·l. part.

ECSA © ANTONI TÀPIES VEGAP. BARCELONA 1999

Per tant, es pot dir que, pel que fa a la distribució territorial del poder, la situació és avui millor que el 1980. La voluntat de diferenciació i la mateixa sensació de diferència persisteixen, però es disposa de més capacitat per a gestionar els conflictes i la percepció general és que les autonomies han estat positives i que fins i tot cal d’augmentar-ne les competències. El sistema, però, encara és lluny de la plena consolidació. En aquests anys s’ha avançat força pel que fa a la institucionalització de les comunitats autònomes. S’han aprovat els estatuts d’autonomia, s’han constituït parlaments i governs, s’han estructurat administracions i s’han aprovat i aplicat lleis, reglaments i decrets. Aquest conjunt institucional i normatiu constitueix el primer nivell, el nivell bàsic en el camí de consolidació d’un canvi de l’abast del que significa en la història de l’Espanya moderna i contemporània el model de govern autonòmic i descentralitzat. En un segon nivell es troben els protagonistes essencials dels mecanismes de representació política i social: partits, grups d’interès i altres actors socials. La seva diferenciació respecte d’altres formacions d’abast supracomunitari i la seva força i estabilitat mostren fins a quin punt poden arribar a ser instruments bàsics en la canalització dels interessos del conjunt d’actors econòmics i socials de la comunitat. Es pot dir que la plena consolidació autonòmica es produeix quan no solament hi ha un fort grau de consens sobre el funcionament de l’ordre autonòmic, sinó que a més a més arrela i es consolida un capital social específic determinat, parcialment o totalment, per la realitat i la identitat autonòmica. Seguint aquesta línia d’anàlisi, s’ha de parlar de consolidació autonòmica quan en una comunitat es troben referents clars en els diferents nivells esmentats. No cal dir, però, que aquest procés de consolidació no es pot aïllar del grau de desenvolupament econòmic, diferenciació regional, col·laboració institucional i capacitat de gestionar els conflictes socials propis. Tot això enmig de la coexistència de diferents nivells de govern que dificulten l’atribució exacta de responsabilitats i de resultats a uns o altres.

Tot i que, pel que fa al conjunt del sistema autonòmic, queda clar que encara es troba lluny de consolidar-se en cada una de les disset autonomies existents a Espanya, es posa de manifest que el seu grau específic de consolidació autonòmica és avui molt divers, en funció del nivell on situem la comparació. Com ja s’ha dit, a tot arreu hi ha estatut, parlament i govern, però el grau de producció i desplegament legislatiu és molt variat, com també l’estructura de partits i actors socials. També divergeix el grau d’acceptació i de conformitat tant amb l’existència de l’autonomia com amb la tasca realitzada. I, tot i que se sap ben poca cosa dels nivells de capital social de cada comunitat, les poques dades que es tenen sobre el grau d’associacionisme parlen de mons molt diferents. Un cop més, doncs, s’arriba a la conclusió que sota el nom genèric de comunitat autònoma s’amaguen realitats molt diferents que no permeten ni tractaments gaire homogenis ni tampoc formes homogènies de governar el conjunt resultant. És probable que el futur del sistema hagi d’afrontar el problema de mantenir la funcionalitat de l’Estat de les autonomies sobre la base de permetre l’increment de les diferències i de les distintes velocitats de consolidació i avenç, mirant que això no provoqui augments intolerables i poc gestionables de les tensions.

Lleis i parlaments en l’obra de govern

Una de les formes més evidents d’examinar el grau en què s’ha fet servir l’autonomia de què han disposat les diferents comunitats autònomes aquí considerades és analitzar la seva producció legislativa. No s’ha de caure en el parany de confondre capacitat de govern amb capacitat de fer que les coses canviïn, ni tampoc s’entendrà com a símptoma de bon govern un alt índex d’elaboració i aprovació de lleis. Però el que sí que queda clar és que l’anàlisi de la producció legislativa d’una comunitat autònoma en aquests anys d’existència pot ajudar a comprovar fins on s’ha volgut fer ús de la capacitat de fer-se les pròpies normes per part de cada comunitat, en quines matèries i amb quines característiques.

Entre el 1980 i el 1995, les disset comunitats autònomes de l’Estat espanyol han aprovat un total de 2 277 lleis. Catalunya, que va començar a disposar de plena capacitat legislativa quasi tres anys abans que les Illes i el País Valencià, n’ha aprovat en aquests anys 282, cosa que representa una mitjana de gairebé vint lleis l’any. Les Illes Balears n’han aprovat 122 i la Comunitat Valenciana 121, la qual cosa vol dir unes deu lleis l’any. Això semblaria indicar, d’entrada, un grau més alt d’aprofitament de l’autonomia per part de Catalunya. Ara bé, si es fila una mica més prim i no es consideren en el còmput total les lleis que són de dimensió molt conjuntural o molt singular, o simplement instrumental, i es parla del que es pot anomenar producció legislativa neta, Catalunya en tindria 101, d’aquesta mena de lleis (el 36% de la seva producció global), València 58 (el 48% del seu total) i les Illes 48 (el 39% del seu total). Aquesta dada, tot i que matisa les afirmacions anteriors, confirma la potència legislativa demostrada per Catalunya en aquests anys.

La Comunitat Valenciana concentra dues terceres parts de les seves lleis en els apartats de creació i regulació institucional, economia i hisenda i en temes d’educació i cultura. A les Illes, tres quartes parts de les lleis aprovades pel Parlament es dediquen a temes institucionals, d’economia i hisenda i de medi ambient. Pel que fa a Catalunya, els apartats que concentren més de la meitat de les lleis són també els d’institucions, economia i hisenda i ensenyament i cultura. Lògicament, l’activitat legislativa de la cambra catalana, en haver legislat més i al llarg de més temps, té un grau més alt de diversificació temàtica que el de les altres dues comunitats.

Escola de Policia de Catalunya, Mollet del Vallès. 1 Accessos; 2 Pavelló de govern; 3 Secció de l’auditori, la biblioteca i aules; 4 Pati d’armes; 5 Planta baixa: aules d’informàtica. Pisos: habitacions; 6 Planta baixa: sala d’instructors. Pisos: habitacions; 7 Aules i menjador; 8 Circuit de trànsit; 9 Camp d’esports; 10 Poliesportiu cobert i ciutat subterrània; 11 Piscina; 12 Escola de bombers; 13 Instal·lacions de tir; 14 Passarel·la de vianants elevada; 15 Pàrquings.

Si es va més enllà i s’analitza el contingut material de les lleis aprovades, es pot comprovar que la pròpia diversitat territorial i econòmica de cada comunitat n’ha marcat la producció legislativa en aquests anys. Les tres comunitats aquí considerades tenen evidentment característiques diferencials específiques en la seva producció legislativa relacionades amb l’existència d’una llengua i cultura pròpies. Però, tot i això, la diversitat es posa de manifest en altres matèries, i en aquest sentit un exemple clar és el de les Illes Balears, amb la forta presència ja indicada de lleis dedicades a temes mediambientals i turístics. D’altra banda, una de les preocupacions més importants de totes les comunitats en aquest període ha estat la seva pròpia consolidació institucional. Lleis d’organització del govern, de símbols, de sistema electoral, d’iniciativa legislativa popular i d’ajuntaments, de funció pública, de patrimoni, de relació amb ajuntaments i diputacions, de tribunal de comptes, de defensor del poble, de policia autonòmica o de coordinació de policies locals, de consell econòmic i social i de consell consultiu, han estat les que han format el gros d’institucionalització més habitual en totes les comunitats autònomes. A Catalunya li manca legislar en matèria electoral i en el tema del consell econòmic i social. A les Illes no s’ha legislat encara en matèria d’organització del govern ni tampoc pel que fa al consell econòmic i social. Finalment, a la Comunitat Valenciana només queda legislar en el tema de corporacions locals.

Per acabar aquest apartat s’analitza el que es pot anomenar l’estratègia legislativa de cada comunitat. Per fer-ho es distingeix entre legislació reguladora (la que pretén ordenar una determinada matèria, sense impacte directe en el teixit social) i legislació intervencionista (que sí que modifica el teixit social, via redistribució o via creació institucional). I es distingeix també entre legislació que conté un disseny institucional específic (que crea noves institucions) i legislació que introdueix mecanismes de socialització (amb presència directa de sectors socials en l’esfera institucional generada per la llei). Atenent a aquests criteris, es pot dir que la legislació a Catalunya ha estat més reguladora que intervencionista, i no ha destacat per la seva càrrega de disseny institucional i de socialització. A les Illes s’ha produït una major presència de legislació intervencionista, sobretot pel que fa al turisme i el medi ambient, i són poques les lleis que impliquen un nou disseny institucional i mecanismes de socialització política. Al País Valencià hi ha una relativa presència de lleis intervencionistes, sobretot en matèria de sanitat i ensenyament, camps en els quals destaca també la introducció de mecanismes de socialització.

Com a balanç, es pot dir que a les tres comunitats el grau d’aprofitament de les capacitats legislatives ha estat força elevat, destacant la consolidació institucional sobre les matèries en les quals es tenen competències (recordem que el 1997 a les Illes encara no es disposava de competències en sanitat i ensenyament) i també sobre les que territorialment són més específiques. Així, per exemple, destaquen a Catalunya les dedicades a ensenyament, sanitat i medi ambient; a les Illes, les de medi ambient, obres públiques i indústria, i a la Comunitat Valenciana, les d’ensenyament, obres públiques i sanitat. Potser la més forta articulació social preexistent a Catalunya (remarcable en la presència d’un fort sector privat en el camp sanitari i d’ensenyament) explicaria el menor èmfasi en una legislació més intervencionista i de disseny institucional i de socialització.

Des d’un punt de vista més subjectiu, les lleis que més han destacat diferents observadors i actors sociopolítics en estudis d’opinió qualitatius són, a Catalunya, les de normalització lingüística, l’anomenat estatut interior que regulava les principals relacions institucionals, i la creació de la Corporació Catalana de Ràdio i Televisió, per l’impacte que va tenir i encara té, així com la llei d’ordenació sanitària. En aquests mateixos estudis, es demanava a les persones entrevistades que valoressin el grau d’avenç en el procés d’autonomia de les disset comunitats de l’Estat. Més del 90% dels enquestats situaven Catalunya a la part alta dels cinc possibles valors, mentre que a la Comunitat Valenciana aquesta xifra es reduïa fins a prop del 40%, i a les Balears no arribava al 15%. Si bé les diferències esmentades podrien derivar-se del desnivell competencial, això probablement només explica en part aquest conjunt de percepcions.

La creació de noves institucions

Arxiu Nacional de Catalunya, institució creada per un decret del Parlament català, s.d.

Prisma

La Generalitat de Catalunya, emmirallant-se en les experiències precedents d’autogovern (Mancomunitat i Generalitat republicana), emprengué des dels primers anys de funcionament una política de creació d’institucions culturals centrals que fossin punt de referència per a un entramat cultural català en procés de normalització. El plantejament de base fou que macroinstitucions dependents del govern autonomic servissin per a induir el desenvolupament de “germanes petites” d’abast local i comarcal ja existents o de nova creació. El resultat fou la generació d’institucions com l’Arxiu Nacional de Catalunya, inaugurat provisionalment a Barcelona el 1982 i traslladat a Sant Cugat el 1995 en unes magnífiques instal·lacions de nova planta, o el Museu d’Història de Catalunya, que obrí les portes al públic el 1996 al Palau de Mar, a la renovada façana marítima barcelonina. Tant l’enfocament de les tasques centrals d’aquestes institucions com el balanç de les seves activitats concretes han estat motiu de controvèrsia. L’ANC ha assumit progressivament la condició d’arxiu central per a fons públics i privats de Catalunya, amb una intel·ligent política de foment de donacions, però ha estat infradotat de personal que estigui a disposició dels investigadors. La difusió de les adquisicions i de la seva importància potencial no ha estat acompanyada de les inversions domèstiques necessàries per a convertir-lo en un autèntic arxiu nacional en ple funcionament. Pel que fa al MHC, amb la seva exposició permanent, ha acomplert sobradament la seva tasca de divulgació amb vista al gran públic, i els seus cicles de conferències i presentacions periòdiques de llibres han acompanyat satisfactòriament el mateix vessant divulgatiu. Però no es tracta d’un centre d’investigació i catalogació de peces originals que desenvolupi el treball científic fins avui més corrent entre la xarxa de museus catalana, per la qual cosa continua mancant un autèntic vaixell insígnia per a la museística del Principat, paper que semblava que havia d’exercir el MHC segons els primers esbossos del projecte.

El cos de Mossos d’Esquadra

Nous vehicles dels Mossos d’Esquadra, Mollet del Vallès, febrer del 1998.

AVUI

Amb la reinstauració de la Generalitat el 1980, Catalunya va recuperar el cos dels Mossos d’Esquadra com a força d’ordre públic pròpia del govern autonòmic. A partir de l’any següent, la Generalitat en va anar perfilant el funcionament, alhora que negociava el traspàs de competències amb el govern central. El 1982 es va aprovar el reglament dels Mossos d’Esquadra com a cos civil amb funcions policíaques que, el 1984, va ser constituït oficialment com el cos de policia autonòmica. Durant alguns anys, però, els Mossos només van dur a terme tasques auxiliars, i no va ser fins el 1995 que finalment es van signar els acords sobre el seu finançament entre Estat i Generalitat. Alguns mesos després, van iniciar el desplegament efectiu, que va començar per les comarques de la Selva, el Ripollès i Osona, en un procés que ha de culminar l’any 2000. A les comarques on es fa efectiu el desplegament, la Policia Nacional i la Guàrdia Civil redueixen les seves funcions al control de ports i aeroports i als delictes relacionats amb el narcotràfic i el terrorisme. Finalment, pel maig del 1997, el govern central i la Generalitat van acordar de transferir als Mossos la darrera gran competència, el control del trànsit, que es va començar a fer efectiu a la demarcació de Girona a partir de l’any 1998.

Govern i administracions

Si s’analitzen els governs o consells executius de les comunitats autònomes considerades, es comprova que el model de govern es basa en la tradicional estructura de conselleria (ministeri) o departament, en què s’agrupen un conjunt d’unitats amb criteris de pretesa racionalitat, fonamentats en allò que demana la societat o el mercat en el qual estan integrades, i també en allò que es considera necessari des de la mateixa administració autonòmica. Tant pel que fa al nombre de conselleries com a les matèries que agrupa, les variacions, tot i revestir-se de consideracions més o menys formals, acostumen a estar determinades per les raons d’oportunitat política que decideix el president de la comunitat autònoma, o el partit o partits que han col·laborat decisivament en la seva elecció. Així, doncs, no és gens estrany comprovar, per exemple, que quan es creen governs de coalició entre partits el nombre de conselleries augmenta.

EI Parlament valencià durant una intervenció de J. Lerma, s.d.

AVUI

En aquests anys el nombre mitjà de conselleries o departaments per govern de les disset comunitats autònomes ha estat de prop de nou. Aquesta és la xifra a la Comunitat Valenciana, i també a les Illes Balears, si es considera en funcions de conselleria la vicepresidència que mantenen. A Catalunya n’hi ha hagut sempre més, fins arribar a les tretze actuals, més algun comissionat que sense tenir-ne l’estatus n’exerceix les funcions. La distribució de competències per conselleria ha estat força estàndard, tot i respectar les peculiaritats de cada comunitat. Així, de la mateixa manera que Galícia és l’única comunitat amb un departament de pesca, seria impensable que les Illes no tinguessin un departament específic dedicat al turisme.

R. Martín Villa durant un acte de traspassos de competències de l’Estat a la Generalitat, Barcelona, 14-10-1980, Pérez de Rozas.

AF/AHC

Si s’entra en la qüestió de les estructures administratives caldria començar dient que existeix un ampli consens en el sentit de considerar que les comunitats autònomes han desaprofitat l’oportunitat que semblaven tenir de construir unes administracions pròpies diferents (tant en el sentit de no idèntiques a les de l’Estat, més adaptades a la realitat específica, com en el de ser més modernes i eficients, menys burocratitzades). El cert és que les comunitats autònomes tenen avui, aparentment, estructures administratives totalment mimètiques a les que tradicionalment ha tingut i contínua tenint l’Estat. Les anàlisis fetes sobre aquest tema semblen indicar que tant el ritme accelerat en què es van produir les transferències de competències entre Estat i comunitats, com la poca experiència existent en aquestes comunitats (funcionaris d’alts cossos que acceptessin ser transferits, experts o tècnics en organització administrativa, etc.), van fer que l’única alternativa realment viable fos la de partir de l’estructura administrativa disponible i aplicar-la a la pròpia realitat autonòmica i a la gestió de les competències que arribaven acceleradament. És evident que per als responsables polítics del moment era molt més important assumir noves competències, nous poders, com una forma d’incrementar la seva naixent legitimitat, que no pas preocupar-se per la forma de gestionar o administrar aquests nous poders o competències.

El resultat després d’aquests anys mostra unes estructures administratives que semblen haver après massa ràpidament defectes i vicis de funcionament que es consideraven propis d’administracions amb decennis d’aprenentatge burocràtic. Per dir-ho d’una altra manera, lentitud, solapament de funcions, fragmentació de tasques, desresponsabilització de resultats, etc., són conseqüències que, sense ser específiques de les administracions autonòmiques, son poc engrescadores per a resumir una història administrativa tan curta.

Tot i que les diferències entre administracions de les comunitats autònomes són molt significatives (diferències en l’estatut del seu personal, diferències en el pes de cada grup o nivell, etc.), es detecta una inflació general d’estructures i d’òrgans de direcció o càrrecs de responsabilitat (sotsdireccions, caps de servei, secció, negociat, …), explicables més per pressions internes, fruit de rigideses en les possibilitats de promoció, que no pas per les necessitats de les tasques a desenvolupar. Es detecten també fenòmens de neocentralisme a l’interior de cada comunitat, tant amb relació a les seves pròpies estructures administratives com en les relacions amb els òrgans de govern i d’administració dels municipis. Un cop més es posa aquí de manifest com s’ha reproduït la forma en què a Espanya s’han estructurat tradicionalment les relacions administració central-administracions perifèriques, i el paper sempre marginal que han tingut els municipis.

El nou paper de les diputacions

Edifici central de la Diputació de Barcelona, 1987.

PV

Si bé en els primers anys de la transició hi havia una voluntat política generalitzada de posar fi a l’anterior administració perifèrica de l’Estat (províncies i diputacions), l’organització territorial fixada perla Constitució espanyola del 1978 i els estatuts d’autonomia va sancionar la continuïtat de les diputacions provincials, tot i que n’alterava la naturalesa i la composició. El nou paper de les diputacions provincials va quedar definit per la Llei de bases de règim local del 1985, que les defineix com a coiporacions locals de caràcter representatiu i elecció indirecta que tenen cura del govern i l’administració de les províncies, definides aquestes com a entitats territorials fetes a partir de l’agrupació de municipis. La Llei d’ordenació territorial del Parlament de Catalunya va buidar les diputacions de contingut i va accentuar-ne el paper d’institucions de suport als ajuntaments. Al final de la reforma, les diputacions van esdevenir organismes les competències bàsiques dels quals afectaven la coordinació dels serveis municipals, fent fonamentalment tasques d’assistència i cooperació jurídica, econòmica i tècnica als ajuntaments.

La densitat de govern: govern autonòmic - governs locals

Si es vol anar una mica més enllà en l’anàlisi de les relacions intergovernamentals generades els darrers vint anys caldrà començar fixant-se en el que es pot anomenar la densitat de govern. A Catalunya, per exemple, conviuen en aquests moments fins a sis instàncies de govern i administració diferents: la Unió Europea, l’administració perifèrica de l’Estat, la Generalitat de Catalunya, les quatre diputacions provincials, les 41 comarques i els més de 900 municipis (cal advertir que la Unió Europea, tot i governar a les comunitats autònomes, ja que les seves directrius son d’aplicació automàtica a totes les regions europees, no compta amb estructura administrativa pròpia, i també cal assenyalar que per sota dels municipis hi ha nombroses entitats locals menors amb atribucions significatives en certs casos). L’any 1980, l’estructura dels governs a Catalunya era molt més simple, ja que només hi havia l’Estat, les diputacions i els municipis. Aquest augment de la complexitat i fragmentació de les estructures de govern i administració a Catalunya respon a dinàmiques diverses.

Deixant de banda la presència (més normativa que física) de la Unió Europea, els punts més problemàtics que acostumen a assenyalar-se en aquesta estructura de poders serien la presència encara important de l’Estat i la persistència de les diputacions provincials. Aquesta realitat contrasta amb el disseny institucional que a l’inici del procés autonòmic s’havia fet sobre les estructures de govern un cop recuperada la Generalitat i que semblava tenir un important consens. En aquest disseny, es postulava la desaparició gairebé total de l’administració perifèrica de l’Estat (a l’estil del que passa en sistemes de federalisme cooperatiu tipus alemany), la desaparició del nivell provincial (entenent que la divisió del 1833 de Javier de Burgos s’adeia poc amb les peculiaritats territorials catalanes), i la seva substitució per un sistema (en aquells moments poc clar) de vegueries i comarques (recuperant-ne així, parcialment, el model de Pau Vila i Dinarès a la Segona República). El camí seguit per la transició política a Espanya i pel pacte constitucional explica l’aiguabarreig final, que disposa de diferents, però sempre presents, graus de legitimitat.

El cert és, però, que avui Catalunya té una densitat de govern que ha comportat notables polèmiques i una certa sensació general de sobredimensionament. Es pot provar de fer-ne lectures en clau positiva i negativa, d’aquesta realitat. Així, l’actual densitat institucional a Catalunya es pot entendre o llegir en clau positiva: respon a una certa especialització sectorial de les competències de cada nivell de govern; pot permetre recollir de manera més plural les demandes i necessitats de la població catalana; genera una certa competència institucional que pot contribuir a millorar serveis i fer-los més eficients i augmenta el pluralisme polític i la capacitat de representació institucional de les diferents sensibilitats presents en la nostra societat. Però es pot interpretar o llegir també en clau més negativa: genera solapaments institucionals i competencials que poden traduir-se en augments de despesa i ineficiències de tota mena; pot provocar increments de la conflictivitat intergovernamental; pot incentivar la recerca de camps d’intervenció governamental, i per tant de més legitimació, no sempre necessaris o justificables.

Servei central d’ordenació de la informació del departament de Sanitat i Seguretat Social de la Generalitat, Barcelona, 1988, BIS.

Índex

El balanç d’aquests anys confirma tant els aspectes positius com els negatius d’aquesta complexa i fragmentària realitat intergovernamental catalana. S’han produït especialitzacions més o menys importants en temes competencials com l’ensenyament i la sanitat per part de les institucions autonòmiques. D’altra banda, el pluralisme polític s’ha conservat i fins i tot incrementat, mantenint-se una diversitat d’hegemonies polítiques en diferents nivells de govern i pèrdues de majories absolutes en moltes institucions. Però també es manifesten nombrosos conflictes en temes on concorre la competència de diverses institucions, com els anomenats serveis personals, o en capacitats de govern a les àrees més densificades, com el prou conegut referent al govern de la conurbació metropolitana de Barcelona. Es donen també iniciatives de diferents governs en matèries en les quals les competències no es tenen o és molt discutible la seva intervenció, com per exemple trànsit o medi ambient. Però el més important a destacar és que l’actual realitat institucional a Catalunya no pot ser qualificada de bona o dolenta des de paràmetres de pretesa racionalitat organitzativa. És el reflex, amb l’encert o el desencert propi d’una evolució política específica ja esmentada, d’un conjunt de decisions preses per institucions representatives que han anat mantenint una forta dosi de legitimitat (si s’ha de fer cas d’eleccions i enquestes). I és també el reflex, com ja s’ha apuntat, d’una tendència detectable a tot Europa de creixent complexitat i diversificació de l’escena política democràtica, amb processos de supragovernamentalitat i de fragmentació i augment del pes de les instàncies subestatals, sense que això hagi comportat pèrdues de pes sensibles de l’esfera estatal.

Si es relaciona la capacitat de govern de cada institució amb la seva capacitat de despesa, el balanç a Catalunya és fortament favorable a la Generalitat, en un procés que no ha fet sinó afermar-se en aquests anys d’autonomia; al mateix temps que les diputacions perden pes, els ajuntaments mantenen la seva posició i les noves estructures de govern com els consells comarcals són encara relativament marginals.

El govern “multinivell”: estats i regions a la unió europea

La forma clàssica d’entendre i desplegar el govern de les societats s’ha basat fins fa poc temps en el manteniment d’una divisòria clara entre les esferes pública i privada, i, dins de la pública, en la distribució sectorial del treball entre els diferents nivells de govern. Podem constatar que, almenys a Catalunya, la societat civil ha ocupat, en la història recent, alguns espais públics importants i que, des del restabliment de l’autonomia, la capacitat de govern, més enllà de l’àmbit institucional, es desplega també per mitjà de múltiples actors socials.

Cada cop més, les lògiques de distribució interinstitucional de les capacitats de govern esdevenen més complexes. Des del final dels anys setanta, Catalunya i les altres comunitats autònomes aquí estudiades van anar recuperant progressivament l’autogovern, és a dir, un nou nivell d’àmbit nacional amb capacitat d’elaboració de polítiques. Tanmateix, aquest fet no ha comportat la creació de nous espais nítids, estables i ben definits de sobirania institucional, sinó la irrupció i consolidació de la presència, sovint molt rellevant, de la Generalitat de Catalunya o de les altres institucions de govern autonòmic en espais de govern compartits per dalt i per baix. Al Principat, clarament, les institucions de la Generalitat es van incorporar al paisatge dels governs de Catalunya en un temps de desmonopolització institucional de les polítiques públiques, de fractura intergovernamental de les capacitats de govern. La multideterminació, en l’àmbit de les polítiques, és una realitat que avança ràpidament.

I aquí cal introduir una breu reflexió. En l’àmbit del que es pot anomenar la política (en el sentit de política institucional i partidista) no passa el mateix. El nivell estatal espanyol manté, sota tensions, el monopoli sobre els aspectes simbòlics i estratègics de l’esfera política. En altres paraules, es perpetua una construcció jerarquitzada, on l’àmbit europeu continua desproveït d’elements institucionals i simbòlics potents, i l’àmbit de les nacions internes segueix subordinat a principis tan discutibles com el de la definició del poble espanyol com a subjecte únic de sobirania. Aquesta reflexió té sentit aquí perquè el desencaixament entre l’esfera de les polítiques (camp programàtic i de govern) i de la política (camp simbòlic i estratègic) pot generar ja algunes de les claus bàsiques del conflicte politicoterritorial actual. L’europeïtzació de la capacitat de govern difícilment pot seguir avançant sense la construcció paral·lela d’un àmbit europeu de relacions polítiques i institucionals amb potencial legitimador democràtic. I, d’altra banda, l’autogovern de Catalunya difícilment pot seguir desplegant-se sense la capacitat de participar d’igual a igual, de ple dret i directament, en el disseny de projectes polítics plurinacionals, a escala espanyola o europea.

L’anàlisi de l’abast i els rendiments de l’autonomia política requereix posar el govern de Catalunya en context. En concret, en dos contextos polítics plurinacionals, l’espanyol i l’europeu. La gran diversitat entre les ofertes de polítiques públiques dels estats i les regions de la Unió Europea té un paper determinant sobre els nivells i la naturalesa del procés d’europeïtzació: costa trobar vies factibles que permetin construir capacitats europees de govern sobre la base d’un trencaclosques de capacitats estatals o regionals de decisió. Tanmateix, durant els anys setanta i vuitanta, polítics i euròcrates van intentar harmonitzar polítiques a escala europea. La dificultat de la tasca i els seus escassos rendiments van fer-lod desistir de l’intent. Un nou concepte es va obrir pas al començament dels anys noranta: la subsidiarietat, com a lògica de distribució territorial de capacitats de govern a l’interior de la Unió Europea. Ara bé, per subsidiarietat no tothom entén el mateix; es tracta d’un principi subjecte a múltiples interpretacions, les quals, de fet, s’estructuren en dues concepcions alternatives: la concepció clàssica, que condueix a un patró de distribució sectorial de responsabilitats de govern en benefici dels nivells d’escala territorial més reduïda i on es perfila un joc de monopolis i exclusions de política pública, i la concepció innovadora, que condueix a una assignació intrasectorial, de confluència intergovernamental de capacitats de govern sobre la majoria de polítiques, basada en criteris funcionals (regulació estratègica, disseny i producció) de repartiment de tasques. En aquest repartiment, la Unió Europea representaria, fonamentalment, rols de construcció de règims regulatius transnacionals.

A Espanya, el franquisme s’inscrivia de ple en el paradigma centralista i incorporava una forta càrrega de nacionalisme uniformitzador d’Estat. El sistema polític sorgit de la transició suposa un canvi d’ampli abast. L’Estat de les autonomies articula, amb desigual intensitat, les dimensions substantiva i simbòlica de la qüestió nacional a Espanya. La primera es trasllada a l’àmbit de les polítiques per mitjà d’un avanç rellevant, malgrat el manteniment d’un model centralitzat de fiscalitat, en la capacitat autonòmica de govern i producció de serveis. La segona es desenvolupa menys i de forma més tensa: els governs de les nacionalitats dissenyen, per exemple, polítiques lingüístiques potents en àrees clau com l’ensenyament o els mitjans de comunicació, però els components centrals del sistema polític i la majoria de les polítiques de disseny estatal segueixen sense assumir la lògica de la plurinacionalitat.

La valoració de les capacitats reals dels governs autonòmics, com a acumulació de potencial de presa de decisions i d’incidència en cada àmbit concret de política pública, requereix una precisió conceptual i metodològica. Sovint s’han utilitzat les dades de despesa i d’ocupació pública com a indicadors centrals d’activitat de govern. Sens dubte, són indicadors rellevants, però no es poden usar acríticament, cal matisar-ne l’abast explicatiu. Un nivell de govern gestiona recursos econòmics i humans quan produeix serveis i implementa programes de transferència. Això és molt important, però governar no acaba aquí: governar, sobretot, és incidir en la presa de decisions, és a dir, tenir capacitat de regular i de dissenyar polítiques. De vegades, el nivell de govern que regula i dissenya interioritza la producció de programes. Sovint, això no passa. Es dona, en canvi, un trencament interfuncional entre nivells institucionals. Les capacitats de despesa de les comunitats autònomes estan per sobre de les seves capacitats regulatives i de disseny de polítiques. La Unió Europea i l’Estat espanyol governen les comunitats autònomes aquí considerades, en molts sectors, via elaboració normativa, per bé que això no tingui traducció en despesa europea o estatal i sí, en canvi, en despesa autonòmica o local. En altres paraules, la influència europea i estatal a Catalunya, la Comunitat Valenciana o les Illes Balears està per sobre de la seva presència. Per contra, la presència de les respectives generalitats o consells insulars —via recursos de despesa i ocupació pública— està per sobre de la seva influència de govern. D’aquesta anàlisi no caldria extreure’n conclusions pessimistes o d’exigència d’una millor distribució formal de poders. Cal simplement entendre que aquest serà el paisatge dels governs a les nostres comunitats els propers anys, i partir d’aquesta realitat a l’hora d’establir plans, programes i estratègies d’avenç.